Entwicklung der Einwanderung und der Einwanderungspolitik seit dem 19. Jahrhundert | Kanada | bpb.de

Es etablierte nur eine geringe Zahl von Kontrollen für Neuankömmlinge, wenngleich es der Bundesregierung die Möglichkeit gab, den Zuzug von Armen, Kranken und behinderten Menschen zu verhindern. Bald jedoch musste diese relativ offene Regelung einer Reihe von Gesetzen weichen, die darauf angelegt waren, solche Personen zur Einwanderung zu bewegen, die unter wirtschaftlichen bzw. ethnischen Gesichtspunkten als geeignet betrachtet wurden.

Im späten 19. Jahrhundert wurden Programme entwickelt, die die Besiedlung von Kanadas Westen fördern sollten, indem sie auf Masseneinwanderung zielten. Zu diesem Zweck wurden im Vereinigten Königreich, den USA, Deutschland und anderen westeuropäischen Staaten aggressive Informations- und Auswahlkampagnen gestartet. Als jedoch klar wurde, dass sich in traditionellen Herkunftsländern, insbesondere im Vereinigten Königreich, keine ausreichende Zahl möglicher Einwanderer finden lassen würde, richtete sich die Aufmerksamkeit auf Mittel- und Osteuropa. Infolge dieser Kampagnen erfolgte der erste große Zustrom von Neuankömmlingen vom europäischen Festland, unter ihnen vor allem Ukrainer Deutsche, Italiener und Russen . Die Politik zielte darauf ab, Bauern und Landarbeiter anzuziehen. Künstler, Beamte, ungelernte Arbeiter und andere Stadtbewohner wurden dagegen als für die Ansiedlung nicht geeignet betrachtet.

Wer für die Ansiedlung als geeignet galt, wurde auch dadurch bestimmt, dass Kanada sich als "britische Siedlergesellschaft" verstand und man glaubte, als solche nur bestimmte nationale oder ethnische Gruppen integrieren zu können, ohne den grundlegenden Charakter der jungen Nation zu verändern. Dieser Glaube führte schon früh zur Einführung einer Reihe von formellen und informellen Einwanderungsbeschränkungen für bestimmte ethnische Gruppen, darunter vor allem Chinesen, Japaner und Inder.

Das Einwanderungsgesetz von 1952

Einwanderungsbeschränkungen, die darauf ausgelegt waren, kulturelle, ethnische und ideologische Unterschiede so gering wie möglich zu halten, wurden noch bis weit nach dem Zweiten Weltkrieg aufrechterhalten. Premierminister Mackenzie King betonte 1947 in einer Rede, dass es Einwanderern nicht möglich sein sollte, "den Charakter unserer Bevölkerung grundlegend zu ändern" Das Einwanderungsgesetz aus dem Jahr 1952 ermächtigte die Regierung dazu, Personen, die aufgrund ihrer Staatsbürgerschaft, ihrer ethnischen oder geografischen Herkunft, ihrer sozialen Klasse, Berufszugehörigkeit, ihres Lebenswandels oder ihrer "möglichen Unfähigkeit, sich zu assimilieren" als ungeeignet erachtet wurden, nur einschränkt oder überhaupt nicht zuzulassen. In diesem Zuge wurde eine Liste mit bevorzugten Herkunftsländern aufgestellt.

Abschaffung rassistischer Einwanderungspolitiken und Einführung des Punktesystems

Ein Erlass von 1962 führte dazu, dass Migranten mit gesuchter Ausbildung oder Qualifikation ohne Ansehen von Hautfarbe, Abstammung oder nationaler Herkunft die Einreise bewilligt werden sollte. Damit wurde die rassistische Komponente der kanadischen Einwanderungspolitik weitestgehend abgeschafft.

1967 folgte ein Punktesystem, anhand dessen Sachbearbeiter in den Einwanderungsbehörden Punkte für Bildung, Sprachkenntnisse und Arbeitsmarktchancen bis zu einer festgelegten Höchstzahl vergeben konnten. Auch wenn die Kategorien, in denen Punkte vergeben werden, über die Jahre ebenso verändert wurden wie die Mindestsumme, die zur Zulassung notwendig ist, bildet dieses System nach wie vor das Herzstück der kanadischen Einwanderungspolitik.

Das Einwanderungsgesetz von 1976 teilte die Einwanderungswilligen nach vier Grundkategorien ein und verlangte von der Regierung, in Abstimmung mit den Provinzen, jährliche Zielgrößen für die Zulassung von Einwanderern zur gezielten Planung und Abwicklung der Einwanderung zu ermitteln. Dieses Gesetz gilt als Eckpfeiler der gegenwärtigen kanadischen Einwanderungspolitik.

Das Einwanderungs- und Flüchtlingsschutzgesetz von 2002

Aktuell wird die Einwanderung nach Kanada im 2002 in Kraft getretenen Einwanderungs- und Flüchtlingsschutzgesetz (Immigration and Refugee Protection Act - IRPA) und dessen Erweiterungen geregelt. Ausländer können demnach einen Antrag auf dauerhaften Aufenthalt stellen, wenn sie in eine der drei Aufnahmekategorien (landing classes) fallen: die Wirtschaftskategorie (qualifizierte Arbeitskräfte, Geschäftsleute mit ihren direkten Familienangehörigen), die Kategorie der Familienangehörigen (Ehegatten, Lebenspartner, Kinder und andere Verwandte von kanadischen Staatsangehörigen oder Einwanderern, die über eine dauerhafte Aufenthaltsgenehmigung verfügen) oder die Kategorie der Flüchtlinge und Schutzbedürftigen. Darüber hinaus kann dauerhafter Aufenthalt aus humanitären Beweggründen durch Ministererlass gewährt werden. Wird einer Person ein dauerhafter Aufenthaltsstatus zugesprochen, so hat sie ähnliche Rechte wie kanadische Staatsangehörige. Dazu zählt der uneingeschränkte Zugang zum Arbeitsmarkt und zu sozialen Leistungen.

Im Gegensatz zur weit verbreiteten Meinung durchläuft nur ein kleiner Teil derjenigen Einwanderer, die dauerhaft in Kanada verbleiben wollen, den Auswahlprozess auf der Basis des Punktesystems. Es kommt nur bei den Hauptantragstellern in der Wirtschaftskategorie zum Tragen, beispielsweise bei Personen, die im Rahmen des Programms für qualifizierte Arbeitskräfte (Federal Skilled Worker Program - FSWP) einreisen. 2011 wurden 16 Prozent der Neuzuwanderer durch das Punktesystem evaluiert. Die übrigen 84 Prozent der Einwanderer kamen 2011 über Einwanderungskategorien ins Land, die nicht der Evaluation durch das Punktesystem unterliegen.

Jüngste Veränderungen des Programms für qualifizierte Arbeitskräfte

Seit 2012 ist das FSW-Programm für qualifizierte Arbeitskräfte grundlegend verändert worden. Aufgrund von bis zu sechsjährigen Verzögerungen bei der Bearbeitung von Einwanderungsanträgen aus einigen Weltregionen (insbesondere aus Asien), verkündete die kanadische Einwanderungsbehörde (Citizenship and Immigration Canada - CIC) im November 2012, dass das FSW-Programm bis Mitte 2013 außer Kraft gesetzt und der Auftragsüberhang gelöscht werde. Rund 280.000 Anträge, die vor Februar 2008 gestellt, aber noch nicht bearbeitet worden waren, wurden folglich aus dem System entfernt und die Bearbeitungsgebühren an die Antragsteller zurückgezahlt.

Zusätzlich zur Evaluation durch das Punktesystem müssen Antragsteller im neu gestalteten FSW-Programm eines von drei Kriterien erfüllen: (1) sie müssen mindestens ein Jahr Erfahrung in einem von 24 festgelegten Berufen vorweisen (hauptsächlich sind dies Berufe im Ingenieurwesen sowie im medizinischen und informationstechnologischen Bereich); (2) sie müssen über ein Arbeitsplatzangebot verfügen, für das weder ein kanadischer Staatsangehöriger noch ein Einwanderer mit dauerhaftem Aufenthaltsrecht infrage kommt; oder (3) sie sind ein internationaler Studierender, der in einem Doktorandenprogramm einer kanadischen Universität eingeschrieben ist und über mindestens ein Jahr Erfahrung in einem qualifizierten Beruf oder einer leitenden Position verfügt. Die Einwanderung in der Kategorie der festgelegten Berufe ist auf 5.000, die über Doktorandenprogramme auf 1.000 Personen pro Jahr begrenzt.

Die Festlegung von Quoten markiert eine scharfe Zäsur in Kanadas langjährigem Fokus auf Masseneinwanderung. Darüber hinaus wurde die Selbsteinschätzung der eigenen Sprachkenntnisse durch einen Pflichtsprachtest ersetzt und Antragsteller sind nun dazu verpflichtet, ihre Bildungsabschlüsse prüfen und anerkennen zu lassen.

Das Programm für Handwerksberufe

Als Reaktion auf die anhaltende Kritik, die Nachfrage nach qualifizierten Arbeitskräften im Handwerk zugunsten von Hochqualifizierten und Führungskräften zu ignorieren, rief die kanadische Einwanderungsbehörde im Januar 2013 das Programm für Handwerksberufe (Federal Skilled Trades Program) ins Leben. Im Rahmen dieses Programms können jährlich bis zu 3.000 Personen basierend auf ihren Qualifikationen und ihrer Arbeitserfahrung in einem von 43 Handwerksberufen einen Antrag auf einen unbefristeten Aufenthaltstitel stellen. Antragsteller müssen daneben Sprachkenntnisse nachweisen und entweder über ein Stellenangebot oder ein Zertifikat über ihre Qualifikation von einer Provinz oder einem Territorium verfügen.

Veränderungen im Bereich der Familienmigration

Die Familienmigration war lange Zeit ein Schlüsselelement der kanadischen Einwanderungspolitik. Zwei Entwicklungen in jüngerer Zeit deuten jedoch an, dass sich dies ändert.

Im Dezember 2011 wurde das sogenannte ″Super-Visum″ für Eltern und Großeltern von Einwanderern eingeführt. Anders als in der Vergangenheit sind diese nun nicht mehr zum Nachzug nach Kanada berechtigt. Stattdessen können sie ein Visum erhalten, mit dem sie im Zeitraum von zehn Jahren mehrfach nach Kanada einreisen dürfen, um ihre Familienangehörigen dort zu besuchen. Voraussetzung ist, dass das in Kanada lebende Familienmitglied ein Mindesteinkommen nachweisen und privaten Krankenversicherungsschutz für seine Besucher bereitstellen kann.

Im Oktober 2012 führte die kanadische Einwanderungsbehörde einen vorbehaltlichen dauerhaften Aufenthaltsstatus für nachziehende Lebens- bzw. Ehepartner ein. Dieser findet Anwendung bei Paaren, die seit weniger als zwei Jahren eine Beziehung führen und die keine gemeinsamen Kinder haben (vgl. den Abschnitt Irreguläre Migration für Details).

Temporäre Einwanderung

Während die Aufnahme von dauerhaften Einwanderern sowohl unter qualitativen als auch quantitativen Gesichtspunkten zunehmend restriktiver wird, hat die Zahl der Programme für temporäre Einwanderung in den vergangenen Jahren exponentiell zugenommen. Einigen temporären Einwanderern wird es ermöglicht, einen unbefristeten Aufenthaltsstatus zu erlangen – ein Ansatz, der als ″zweischrittige″ Einwanderung (two-step immigration) bezeichnet wird. Das erste offizielle Programm für temporäre Einwanderer war das 1966 eingeführte und bis heute bestehende Programm für Saisonarbeitskräfte in der Landwirtschaft (Seasonal Agricultural Worker Program – SAWP). Dieses wurde 1973 durch das Programm für temporäre Arbeitskräfte (Temporary Foreign Worker Program – TFWP) ergänzt. Es sollte ursprünglich Engpässen in hochqualifizierten Tätigkeitsfeldern entgegenwirken, wurde 2002 aber auch auf niedrigqualifizierte ausländische Arbeitskräfte ausgedehnt.

Das Programm erlaubt es Arbeitgebern, ausländische Arbeitskräfte anzuwerben und einzustellen. Im Allgemeinen benötigt ein Arbeitgeber dazu eine positive Arbeitsmarkteinschätzung (labor market opinion – LMO) von der kanadischen Regierung. Eine LMO bestätigt, dass der Arbeitgeber keinen kanadischen Staatsangehörigen oder Einwohner mit einer unbefristeten Aufenthaltsgenehmigung gefunden hat, der die Stelle besetzen könnte, dass es sich um keine Scheinanstellung handelt und dass der Arbeitgeber nicht gegen Verpflichtungen gegenüber vormals rekrutierten temporären Arbeitskräften verstoßen hat.

Sowohl das SAWP als auch das TFWP zielen darauf ab, kurzzeitige Arbeitsmarktbedarfe zu decken, wobei einige Teilnehmer des TFWP mithilfe des Programms für Personen mit kanadischer Arbeitsmarkterfahrung (Canadian Experience Class Program) oder eines Auswahlprogramms einer Provinz oder eines Territoriums (Provincial/Territorial Nominee Programs - PTNP) einen unbefristeten Aufenthaltsstatus erlangen können (siehe unten).

Eines der bekanntesten kanadischen Programme für temporäre Arbeitskräfte ist das seit 1992 existierende Programm für Pflegekräfte (Live-In Caregiver Programm - LIC). Im Rahmen dieses Programms können sich Personen mit einem weiterführenden Schulabschluss, Englisch- oder Französischkenntnissen und Erfahrungen in der Pflegearbeit bewerben, um für bis zu vier Jahre als Pflegekraft für Kinder, alte oder behinderte Menschen in deren Haushalt zu leben und zu arbeiten. Dies ist das einzige Programm für temporäre Einwanderung bei dem von vornherein die Möglichkeit eines Wechsels von einem befristeten in einen unbefristeten Aufenthaltsstatus gegeben ist. Seit 2008 bietet das Programm für Personen mit kanadischer Arbeitsmarkterfahrung hochqualifizierten temporären Arbeitskräften, Ausländern, die ein Studium an einer kanadischen Universität abgeschlossen haben sowie deren Familien die Möglichkeit, nach einem Jahr Arbeitserfahrung in einer hochqualifizierten oder Führungsposition eine dauerhafte Aufenthaltsgenehmigung zu erlangen, vorausgesetzt, der Hauptantragsteller erfüllt Sprach- und andere Anforderungen.

Die Auswahlprogramme der Provinzen und Territorien

Neben den staatlichen Einwanderungsprogrammen hat eine Reihe von Abkommen zwischen der Bundesregierung und den einzelnen Provinzen und Territorien des Landes dazu geführt, dass letztere zunehmende Mitspracherechte bei der Auswahl der Einwanderer haben. Sie können diese entsprechend ihrer regionalen wirtschaftlichen Bedarfe und anhand eigener Kriterien im Rahmen eigener Verfahren auswählen. Diese sogenannten Provincial/Territorial Nominee Programme (PTNPs) sind sowohl ein Instrument, um Neuzuwanderer für einen dauerhaften oder temporären Aufenthalt auszuwählen, als auch ein Weg für Einwanderer, die bereits im Rahmen des staatlichen Programms für temporäre Arbeitskräfte (Temporary Foreign Worker Programm) in Kanada leben, einen unbefristeten Aufenthaltstitel zu erlangen.

Das erste und umfassendste dieser Abkommen wurde 1991 mit Quebec geschlossen; die meisten anderen Provinzen und Territorien sind seit 2000 diesem Beispiel gefolgt. Die Verbreitung der PTNPs hat zur Herausbildung einer Vielfalt an Zuwanderungsprogrammen geführt, die in ihrer Gesamtheit nur schwer zu erfassen ist. Diese Entwicklung markiert auch eine Abkehr vom traditionellen, zentralisierten Ansatz des Migrationsmanagements; die Auswirkungen dieses Wandels sind noch nicht absehbar.