Wie der Staat das Bildungswesen prägt | Bildung | bpb.de

Das Bildungssystem hat drei Aufgaben: für Persönlichkeitsbildung und kulturelle Integration zu sorgen, die für Arbeits- und Berufswelt erforderlichen Qualifikationen zu vermitteln und soziale Positionen leistungs- und chancengerecht zu verteilen. Ob es dem Staat, vor allem den ihn verkörpernden Regierungen, gelingt, diese individuellen und gesellschaftlichen Erwartungen und Ansprüche einzulösen, ist Gegenstand bildungspolitischer Kontroversen. Bildungspolitik ist daher ein zentrales Politikfeld, für das im Rahmen der Verfassungsordnung immer auch um die besten Lösungen gerungen werden muss. Wichtigster Akteur im deutschen Bildungswesen ist der Staat selbst: Zum einen ist er wichtigster Anbieter und Träger von Bildungseinrichtungen. Zum anderen ist der Staat zuständig für die politische Gesamtsteuerung und die strukturelle Rahmensetzung im gesamten Bildungswesen.

Der Staat als Anbieter und Träger von Bildungseinrichtungen

Der Staat besitzt im Kernbereich der Bildungspolitik, dem Schul- und Hochschulbereich, eine geradezu monopolartige Stellung. Fast alle Einrichtungen befinden sich in öffentlicher Trägerschaft von Bund, Ländern und Kommunen. In jüngster Zeit werden zwar vermehrt private Schulen und Hochschulen gegründet, doch insgesamt ist ihre Zahl vergleichsweise gering. Auch im schulischen Berufsbildungswesen ist der Staat zumeist Träger der teilzeitlichen Berufsschulen. Für die betriebliche Ausbildung sind dagegen Arbeitgeberverbände, Kammern und Gewerkschaften zuständig. Verlässt man den Kernbereich der Bildungspolitik und betrachtet den Elementarbereich, so fallen die vielen Kinderbetreuungseinrichtungen in freier Trägerschaft auf. Insbesondere engagieren sich hier kirchliche Wohlfahrtsverbände. Auch im Bereich der allgemeinen und beruflichen Weiterbildung dominieren private gesellschaftliche Organisationen als Träger und Anbieter.

Der Staat als Gestalter des Bildungswesens

Der Staat verfügt im gesamten Bildungswesen über weitreichende Regelungs- und Steuerungskompetenzen. Dies gilt nicht nur für die öffentlichen Bildungseinrichtungen, wo ihm die Planung und Organisation, die inhaltliche Ausrichtung, das Personalwesen sowie die Finanzierung und Normierung des Prüfungs- und Berechtigungswesens zufällt. Die staatliche Steuerung erstreckt sich auch auf den gesamten Privatsektor, in dem der Staat ebenfalls Rahmensetzungen vorgeben oder Standards und Qualitätskriterien festlegen kann. So regelt etwa für die private Wirtschaft das Berufsbildungsgesetz (2005) die allgemeinen Ziele der betrieblichen Ausbildung, die Anerkennung der Ausbildungsberufe, die Modalitäten des Ausbildungsverhältnisses, Fragen der Ausbildungsstätte, des Ausbildungspersonals und des Prüfungswesens. Zudem kann der Staat durch finanzielle Subventionen oder steuerliche Anreize bestimmte Einrichtungen gezielt fördern. Der öffentliche Anteil an der Finanzierung der allgemeinbildenden Privatschulen liegt beispielsweise im Bundesdurchschnitt bei über 80 Prozent. Insgesamt werden so die gesellschaftlichen und privaten Bildungsakteure an staatliche Normen, Auflagen oder Förderungsprogramme gebunden. Ihre Bildungseinrichtungen bedürfen der staatlichen Genehmigung. Damit soll sichergestellt werden, dass ihre Bildungsangebote "gleichwertig" sind und ihre Prüfungen und Abschlüsse den vorgegebenen Kriterien genügen.

Bildungspolitik auf der Länderebene

Im System des deutschen Föderalismus verfügen die Länder über die Kulturhoheit, deren Herzstück die Bildungspolitik ist. Dies zeigt sich schon darin, dass die Länder (unter Einbeziehung der Gemeinden) fast 86 Prozent aller öffentlichen Bildungsausgaben im Gesamtstaat finanzieren. Vor allem das Schul- und Hochschulwesen betrachten sie als ihre ureigene Domäne. Dennoch hat der Bund unter Hinweis auf seine gesamtstaatliche Verantwortung immer wieder versucht, die Kompetenzverteilung im Bildungsbereich zu seinen Gunsten zu verschieben. Dem haben sich die Länder jedoch stets widersetzt und mitunter sogar Klage beim Bundesverfassungsgericht eingereicht.

Im Fokus des öffentlichen und medialen Interesses steht die Schulpolitik. Dies hängt zum einen mit dem großen Kreis an unmittelbar Betroffenen zusammen, zum anderen aber auch damit, dass schulpolitische Fragen stets Gegenstand heftiger Kontroversen waren. Seit den 1970er Jahren wird beispielsweise immer wieder um die Schulstruktur und das traditionell dreigliedrige Schulwesen gestritten. Ging es früher um die Gesamtschule, so werden heute die Abschaffung der Hauptschule, die Zusammenlegung von Haupt- und Realschulen oder die Einführung von integrativen Schulformen wie der Gemeinschaftsschule heftig diskutiert. Angefacht wurden diese Debatten durch die von der OECD durchgeführten internationalen Vergleichsstudien zum Bildungswesen, allen voran die PISA-Studien. Ihre Ergebnisse sensibilisierten die Öffentlichkeit enorm für schulpolitische Fragen. Seit dem PISA-Schock (2001) ist daher auch die Schulpolitik in allen Landtagswahlen zu einem Spitzenthema avanciert, das den Wahlausgang maßgeblich beeinflusst. Den bildungspolitischen Entscheidungsprozess selbst dominiert auf der Landesebene die Exekutive, also das Kultusministerium. Dies entspricht der gängigen Praxis des parlamentarischen Regierungssystems. Die Amtsinhaber können sich bei der Politikformulierung und deren Umsetzung auf die sie tragenden Mehrheitsfraktionen sowie auf eine ihnen fachlich zuarbeitende Ministerial- und Schulverwaltung stützen. Zentrale Steuerungsinstrumente der Schulpolitik sind die Schulgesetze, welche die Ziele, Inhalte und Strukturen des Schulwesens festlegen. Hierbei kann die Landespolitik regionale Besonderheiten berücksichtigen und eigene landesspezifische Akzente setzen. Die Landtage besitzen als Gesetzgeber zwar das Letztentscheidungsrecht, ihr Einfluss manifestiert sich aber vor allem über die Funktionen der Kontrolle und Kritik. Diese Aufgabe wird primär von den Oppositionsfraktionen wahrgenommen. Sie nutzen die Parlamentsöffentlichkeit als Bühne, um Defizite der Regierungspolitik aufzuzeigen, Missstände anzuprangern oder um für eigene alternative Konzepte und Lösungen zu werben.

Im Grundgesetz ist der Bildungsföderalismus als Verfassungsgrundsatz festgeschrieben. Indem jedes Land sein Schulwesen eigenverantwortlich gestaltet, soll es unter den Ländern zu einem innovativen Wettbewerb um die besten schulpolitischen Ideen und Programme kommen. Im bundesweiten Vergleich soll diese Vielfalt zum Wohle des Gesamtstaates wechselseitig befruchtend und stimulierend wirken. Das Panorama der föderalen Bildungslandschaft zeigt entsprechend ein sehr buntes Bild. Bei seiner Ausgestaltung wirken mehrere Faktoren zusammen. Eine wichtige Rolle spielen kulturelle Traditionen, die Ländergröße, die Wirtschafts- und Finanzkraft eines Landes sowie das parteipolitische Farbmuster der jeweils amtierenden Landesregierung.

Bei 16 Bundesländern mit teilweise unterschiedlichen Prioritätensetzungen besteht allerdings auch die Gefahr, dass die gesamtstaatliche Bildungslandschaft auseinanderdriftet. Oft verschärft zudem ein Regierungswechsel diese Uneinheitlichkeit, wenn die neue politische Mehrheit genutzt wird, um einschneidende strukturelle Umbauten durchzusetzen. So haben sich im Laufe der Jahrzehnte beträchtliche Unterschiede zwischen den Schulsystemen der Bundesländer herausgebildet. Sie betreffen insbesondere den Sekundarbereich I. Hier sorgt ein Nebeneinander von Zwei-, Drei-, Vier- oder Mehrgliedrigkeit sowie unterschiedlich benannten Schularten/Schulformen und Bildungsgängen für eine beispiellose Unübersichtlichkeit. Darüber hinaus weichen Beginn und Dauer der Schulpflicht, Stundentafeln und Lehrpläne sowie Benotungs- und Versetzungsregelungen voneinander ab. Ferner gibt es große Unterschiede bei der Umsetzung von G8 (Abitur nach 12 Schuljahren bzw. 8 Jahren Sekundarstufe) und G9 (Abitur nach 13 Schuljahren bzw. 9 Jahren Sekundarstufe), ebenso beim Ausbau von Vorschuleinrichtungen, Fördereinrichtungen oder Ganztagsschulen. Schließlich finden sich entgegengesetzte Regelungen für die Freigabe oder Beschränkung des Elternwillens beim Übergang in eine weiterführende Schule wie auch erhebliche Unterschiede bei der Gewährleistung von Qualitäts-, Gerechtigkeits- und Leistungsstandards.

Diese aus gesamtstaatlicher Sicht problematische Entwicklung hat der gesellschaftlichen Akzeptanz des Bildungsföderalismus immer wieder geschadet. Schüler und Eltern machten häufig die Erfahrung, dass ein Umzug von einem Bundesland in ein anderes zu einem regelrechten schulischen Albtraum werden kann. Manche Kritiker werten deshalb den Bildungsföderalismus als einen "Rückfall in die Kleinstaaterei" und plädieren dafür, einen Teil der schulpolitischen Kompetenzen von den Ländern auf den Bund zu verlagern. Sie erhoffen sich so eine größere Einheitlichkeit im Schulwesen und eine bundesweite Angleichung der Bildungschancen. Damit würde sich nach Auffassung der Kritiker auch die Bildungsmobilität erhöhen – eine wichtige Voraussetzung für die von allen politischen Lagern geforderte internationale Wettbewerbsfähigkeit des deutschen Bildungswesens.

Die Hochschulpolitik, die über Hochschulgesetze gesteuert wird, folgt analogen Entscheidungsprozessen. Doch bildet sie in Landtagswahlkämpfen kein herausgehobenes Thema, mit dem sich Wählerstimmen mobilisieren ließen. In den zentralen Themen der Hochschulpolitik stimmen die Länder weitgehend überein und gestalten ihr Hochschulwesen recht ähnlich. Lediglich bei den Studiengebühren gehen die Auffassungen von unionsregierten Ländern und solchen mit einer SPD-Regierung auseinander: Die unionsregierten Länder sind diesen eher zugeneigt, als die Länder mit SPD-Regierung. Von dieser Ausnahme abgesehen, erfolgten die wichtigsten Reformen des letzten Jahrzehnts im parteipolitischen Konsens der Länderregierungen. Dies gilt für die Einführung gestufter Studiengänge im Rahmen des Bologna-Prozesses und für die geradezu revolutionäre Umgestaltung der hochschulinternen Strukturen hin zu unternehmensähnlichen Leitungsstrukturen.

Bildungspolitik auf der Bundesebene

Der Bund, also der Deutsche Bundestag und die Bundesregierung, kann die Bildungspolitik nur sehr begrenzt beeinflussen, beispielsweise über die außerschulische Berufsbildung. Hier regelt der Bund mit dem Berufsbildungsgesetz die Ziele, Grundsätze und Modalitäten der betrieblichen Ausbildung. Ferner ist er zuständig für das Kinder- und Jugendhilferecht, was ihm einen Einfluss auf die Entwicklung der vorschulischen Einrichtungen sichert. Koordinierender Hauptakteur und maßgeblicher Repräsentant des Bundes ist das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF). Es vertritt den Bund bei der Zusammenarbeit mit den Ländern sowie auf der europäischen und der internationalen Ebene.

Bei allen Bildungsaktivitäten ist der Bund auf die wohlwollende Kooperation der Länder angewiesen. Dies gilt vor allem für die Schulpolitik. Nach der ersten Föderalismusreform von 1969 übte der Bund hier zumindest über die im Grundgesetz verankerte Aufgabe einer gemeinsamen Bildungsplanung von Bund und Ländern einen gewissen Einfluss aus. Als die rot-grüne Bundesregierung 2003 ein milliardenschweres Förderprogramm zum Ausbau von Ganztagsschulen auflegte, führte dies zu einem heftigen Kompetenzstreit zwischen "Föderalisten" und "Zentralisten". Im Zuge der Föderalismusreform von 2006 konnten die Länder diesen Machtkampf für sich entscheiden. Sie setzten durch, dass ein "Kooperationsverbot" eingeführt wurde, welches den Einfluss des Bundes in der Schulpolitik praktisch beseitigte. Seither kann der Bund lediglich über die neu ins Grundgesetz eingefügte "Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich" (Grundgesetz Artikel 91 b, Abs.2) mit den Ländern zusammenarbeiten, etwa bei internationalen Vergleichsstudien, der nationalen Bildungsberichterstattung sowie der Bildungsforschung. Der Bund erhält hier eine Mitplanungs- und Mitfinanzierungskompetenz, sodass er sich in die öffentlichen Bildungsdebatten als Impulsgeber oder Moderator einbringen kann.

Weitreichender ist der Einfluss des Bundes in der Hochschulpolitik. In diesem kostenintensiven Bereich waren die Länder stets von der Finanzhilfe des Bundes und seinen Förderprogrammen abhängig. Der Bund betrieb gewissermaßen eine Politik des Sich-Einkaufens und sicherte sich so strukturelle Eingriffsmöglichkeiten. Das damit einhergehende System der Mischfinanzierung und Mischverwaltung wurde mit der Föderalismusreform von 2006 weitgehend entflochten. Im Gegenzug konnte der Bund seine einflussreiche Rolle als gesamtstaatlicher Akteur in der internationalen und europäischen Zusammenarbeit im Hochschulbereich weiter ausbauen. Beispielsweise spielte das BMBF als Pionier und Antreiber der Bologna-Reform eine sehr aktive Rolle. Im Bildungsministerrat der Europäischen Union fungiert das BMBF zudem als gesamtstaatlicher Repräsentant und Verhandlungsführer.

Kooperation und Koordination im Bund-Länder-Verhältnis

Der Bildungsföderalismus mit seiner komplizierten Kompetenzverteilung auf mehrere Entscheidungsebenen steht immer wieder im Zentrum der Kritik. Um Regelungen bundesweit zu vereinheitlichen, sind oft aufwändige Abstimmungs-, Koordinations- und Kooperationsprozesse erforderlich, sowohl zwischen Bund und Ländern als auch unter den Ländern. Deshalb haben Bund und Länder vielfältige Strukturen und Verfahren entwickelt, die eine länderübergreifende Handlungsfähigkeit gewährleisten sollen.

Der Ständigen Konferenz der Kultusminister (KMK) kommt hier eine herausragende Bedeutung zu. Die KMK dient der Selbstkoordination der Länder, um die Einheitlichkeit, Gemeinsamkeit und Vergleichbarkeit im Bildungswesen sicherzustellen. Allerdings verhandelte die KMK bei politisch brisanten Themen oft jahrelang ohne Einigung, etwa in der Gesamtschulfrage oder bei der Vereinheitlichung der Lehrerbildung. Der politische Dissens zwischen Ländern mit einer SPD-Regierung (sogenannte A-Länder) und Ländern mit einer Unionsregierung (sogenannte B-Länder), blockierte so immer wieder Entscheidungen oder führte zu einer Lösung unter dem kleinsten gemeinsamen Nenner. Erschwerend kommt hinzu, dass die Beschlüsse der KMK erst bindend werden, wenn auch die jeweiligen Landesorgane sie in Gesetze, Rechtsverordnungen oder allgemeine Verwaltungsvorschriften umgesetzt haben. Vor allem die Landtage können sich dann allerdings schwerlich verweigern, wenn die KMK nach langatmigen Verhandlungen durch einen Beschluss eine bundesweite Einigung erzielt hat.

Die KMK verfügt über ein breites Netzwerk an Tätigkeitsbereichen. Sie kooperiert eng mit den Institutionen auf der Bundesebene, insbesondere den Bundesministerien, sowie mit internationalen und europäischen Institutionen. Neben der gegenseitigen Anerkennung von Schulformen, Bildungsinhalten und Bildungsabschlüssen hat sie nach dem PISA-Schock schwerpunktmäßig Beschlüsse zur künftigen Qualitätssicherung im Schul- und Hochschulwesen gefasst. So wurden beispielsweise länderübergreifende nationale schulische Bildungsstandards eingeführt. Mit ihnen wurde erstmals bundesweit festgelegt, über welches Wissen und Können die Schülerinnen und Schüler in bestimmten Fächern jeweils zu einem bestimmten Zeitpunkt ihres Bildungsgangs verfügen sollen.

Wegen der rasch voranschreitenden Internationalisierung und Europäisierung des Bildungswesens ist die gesamtstaatliche Koordination auch künftig unabdingbar. Dies gilt um so mehr als der Gestaltungsspielraum der nationalen Bildungssysteme durch zahlreiche Initiativen der Europäischen Union zunehmend eingeengt wird, obwohl in den EU-Verträgen für den Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung ein ausdrückliches Verbot jeglicher Vereinheitlichung enthalten ist. Vor allem die Kommission in Brüssel betreibt dennoch mit Nachdruck die Schaffung eines einheitlichen europäischen Bildungsraums, um auch im Bildungsbereich eine größtmögliche Mobilität zwischen den Ländern zu erreichen. Diesem Ziel dienen vor allem drei Instrumente: die Bologna-Reform im Hochschulbereich, die zahlreichen Aktions- und Förderprogramme, die alle Bildungsbereiche miteinander verzahnen, sowie der "Europäische Qualifikationsrahmen für ein lebenslanges Lernen" (EQR), der die erworbenen Qualifikationen europaweit vergleichbar machen soll.