Folgen des 11. September 2001 für die deutschen Sicherheitsgesetze | 11. September 2001 | bpb.de

Einleitung

Es geht nicht um umfassende Überwachung, sondern um Befugnisse, um Sie als Bürger vor terroristischen Anschlägen zu schützen." So lautete die Antwort des Bundesinnenministers Dr. Hans-Peter Friedrich auf die in einem Interview gestellte Frage, ob die nach dem 11. September 2001 in Kraft getretenen befristeten Sicherheitsgesetze entfristet werden sollten. Die Gesetze und Bestimmungen, welche den Sicherheitsbehörden umfassende Befugnisse zuteilen und der Verbesserung des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus dienen sollen, laufen Anfang 2012 aus, falls sich die Regierungskoalition nicht auf eine Verlängerung der Maßnahmen einigen sollte. Gegner einer Verlängerung fordern unter anderem eine unabhängige Evaluierung der Sicherheitsgesetze anhand rechtsstaatlicher und verfassungsrechtlicher Kriterien, da sie in einigen Gesetzen eine unverhältnismäßige Beschneidung von Bürgerrechten sehen.

In der Tat führten die Anschläge vom 11. September 2001 zu einer Zäsur in der deutschen Innen- und Sicherheitspolitik. Die mediale Inszenierung der Anschläge spiegelte die tatsächliche Komplexität der neuen Sicherheitslage und ihrer Erfordernisse wider.

Aus staatstheoretischer Perspektive ist Sicherheit ein Kollektivgut, das für alle Mitglieder einer Gesellschaft gleichzeitig und im gleichen Umfang bereitgestellt wird. Grundsätzlich besteht die Aufgabe des Sicherheitssektors darin, reale und potenzielle Gefährdungen zu verhindern. In diesem Zusammenhang bestimmt das Sicherheitsmanagement als Verbindung zwischen security policy und security politics die politischen Gestaltungsmaßnahmen der sicherheitspolitischen Akteure. Hierbei hat der Verlust von Steuerungsfähigkeiten in einer medialen Welt verheerende Auswirkungen auf Gesellschaft und Wirtschaft und damit auch auf die Entscheidungsträger. Sicherheit hat eine subjektive Ebene, die stark von der persönlichen Empfindung abhängig und daher schwer messbar ist. Die objektive Dimension von Sicherheit beschreibt dagegen die Gewährleistungen des erreichten Lebensniveaus, die Bewahrung der gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse sowie den Schutz von Rechtsgütern. Das macht diese Ebene organisierbar. Inwiefern und in welcher Intensität dies geschieht, hängt von der Qualität der Gefahrenlage ab und wird von der jeweils vorherrschenden Sicherheitskultur bestimmt.

Auch die deutsche Sicherheitspolitik ist einer Reihe von strukturellen und organisatorischen Zwängen unterworfen, die komplizierte Entscheidungsstrukturen verursachen und damit die Gestaltung von Sicherheit erschweren. Hier sind insbesondere auf nationaler Ebene die föderalistische Organisation der Bundesrepublik und nach außen hin die Rolle der Europäischen Union und die Einbindung in die NATO zu nennen. Auf Letzteres kann im Rahmen dieses Beitrags nicht eingegangen werden. Ersteres wird im Folgenden dargestellt.

Innenpolitische Maßnahmen

Ausgelöst durch den Schock der Ereignisse vom 11. September 2001 kam es rasch zu gesetzlichen Veränderungen in den Bereichen, die zur Gewährleistung der nationalen Sicherheit beitragen. Hinter den beschlossenen Maßnahmen steht immer die Frage, wie viele Eingriffe in die individuelle Freiheit des Einzelnen zugelassen werden können, und wo die gesellschaftspolitische Akzeptanzgrenze ist, ohne die demokratische rechtsstaatliche Kultur Deutschlands infrage zu stellen.

Die erste Reaktion des damaligen Bundesinnenministers Otto Schily auf die Anschläge in den USA war der Ruf nach einer übergeordneten Behörde, um die Sicherheitsmaßnahmen auf Landes- und Bundesebene besser koordinieren zu können. Das zum 1. Mai 2004 errichtete "Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe" (BBK) war ein erster Beitrag des Bundes zur "Neuen Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland". Zudem verabschiedete die Bundesregierung zügig das erste sogenannte Antiterrorismuspaket, das die Bereitstellung von drei Milliarden Euro für die Nachrichtendienste, die Bundeswehr, den Bundesgrenzschutz, das Bundeskriminalamt und den Generalbundesanwalt vorsah. Im Gesetz sind ferner eine Reihe von Maßnahmen beschlossen worden, die den Sicherheitsauftrag des Staates festigen sollen. Ziel des am 30. November 2001 gebilligten ersten Sicherheitspakets ist die Bekämpfung terroristischer Vereinigungen.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die im Rahmen des Sicherheitspakets erlassenen Gesetze und Neuregelungen die Aufhebung des Religionsprivilegs aus dem Vereinsgesetz vorsahen. Das Religionsprivileg in Paragraf 2, Absatz 2, Nummer 3 Vereinsgesetz besagte, dass Vereinigungen, die sich der gemeinschaftlichen Pflege einer Weltanschauung verpflichtet haben, grundsätzlich erlaubt und keine Vereine im Sinne des Vereinsgesetzes waren. In der Konsequenz unterlagen sie nicht den für Vereine bestehenden Kontrollen und Einschränkungen. Die Neufassungen, die unter anderem eine Streichung des in Nummer 3 beschriebenen Privilegs vorsahen, führten dazu, dass seitdem weltanschauliche Gemeinschaften den gleichen Verbotskriterien unterzogen werden wie alle anderen Vereinigungen. Hinzu kam, dass laut Gesetzgeber alle Vereine, deren Mitglieder oder Leiter überwiegend Ausländer aus Staaten außerhalb der Europäischen Union sind (sogenannte Ausländervereine), künftig verboten werden können, wenn ihr Zweck oder ihre Tätigkeit den Prinzipien des Grundgesetzes widersprechen (Paragraf 14 Vereinsgesetz ). Der Staat behält sich nun das Recht vor, Weltanschauungen bezüglich ihrer Kompatibilität mit dem Grundrecht zu überprüfen und gegebenenfalls zu verbieten.

Ferner wurde Paragraf 129a des Strafgesetzbuches, der die Bildung terroristischer Vereinigungen unter Strafe stellt, durch Paragraf 129 b ergänzt, so dass nun die Mitgliedschaft in terroristischen Vereinigungen sowie Sympathieerklärungen strafbar sind, selbst wenn die Terrorgruppe in Deutschland keine Infrastruktur unterhält. Mit anderen Worten: Durch die Ergänzungen wurde die Bildung krimineller und terroristischer Vereinigungen auch dann strafbar, wenn diese im Ausland agieren. Damit wurde eine Strafbarkeitslücke geschlossen. Denn bereits im Dezember 1998 hatten sich die Mitgliedstaaten der Europäischen Union verpflichtet, die Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung in ihrem Hoheitsgebiet unabhängig vom Ort, an dem die Operationsbasis beziehungsweise die Straftat verübt wird, strafrechtlich zu ahnden.

Eine weitere Etappe des Sicherheitspakets war die Änderung des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes, die zunächst auf fünf Jahre befristet wurde. Demnach soll eine Sicherheitsüberprüfung aller Personen stattfinden, die an sicherheitsempfindlichen Stellen arbeiten. Auch Angestellte von Krankenhäusern, Rundfunkanstalten oder Energieerzeugern sollen einer Sicherheitsüberprüfung unterzogen werden. Neu ist dabei, dass die einfache Überprüfung in die Zuständigkeit des Bundes überführt wurde. Nach Paragraf 8 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes wurde geregelt, dass der öffentliche Arbeitgeber vor der Einstellung eines bestimmten Personenkreises Auskünfte beim Verfassungsschutz des Bundes und der Länder, dem Bundeskriminalamt, dem Bundesgrenzschutz, den Nachrichtendiensten des Bundes und gegebenenfalls dem Bundesbeauftragten für Stasi-Unterlagen einholen muss. Der Betroffene hat die Pflicht zu umfangreichen Angaben zur Person sowie unter anderem über Beziehungen zu oder Reisen in Staaten, die nach Angabe des Bundesinnenministeriums als besondere Sicherheitsrisiken gelten. Die rechtliche Umsetzung des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes war allerdings erst Gegenstand des zweiten Sicherheitspakets.

Zweites Sicherheitspaket: Terrorismusbekämpfungsgesetz

Das Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus (Terrorismusbekämpfungsgesetz) sah mehrere Einfügungen und Veränderungen in 17 Gesetzen und fünf Rechtsverordnungen vor. Die wesentlichen Grundlagen des bisherigen Verfassungsschutzrechts - das Gesetzmäßigkeitsprinzip, das Gebot der organisatorischen Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten sowie der Ausschluss polizeilicher Zwangsbefugnisse - blieben zwar unangetastet, doch beinhaltete das Gesetz im Rahmen einer Präventionsstrategie zahlreiche Veränderungen des Bundesverfassungsschutzgesetzes, des Gesetzes über den Militärischen Abschirmdienst (MAD-Gesetz), des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst (BND-Gesetz), des Bundesgrenzschutzgesetzes, des Bundeskriminalamtgesetzes, deren Kompetenzen erheblich erweitert wurden, sowie des Ausländergesetzes.

Das Gesetz zielte auf die Schaffung von Rahmenbedingungen, die einen besseren Informationsaustausch gewährleisten sowie die Einreise terroristischer Straftäter nach Deutschland verhindern und identitätssichernde Maßnahmen bilden. Es sollten eine Sicherheitsüberprüfung von Mitarbeitern in wichtigen Einrichtungen ermöglicht und die Fahndung effektiver gestaltet werden. Das Terrorismusbekämpfungsgesetz schaffte zudem die Grundlage für die Erhebung biometrischer Daten wie Fingerabdrücke, Handform oder die Gestalt der Augeniris.

Der Beobachtungsauftrag des Bundesamtes für Verfassungsschutz wurde erweitert, so dass nun auch Bestrebungen, die gegen die Völkerverständigung gerichtet sind, dazugehören. Die Arbeit des Verfassungsschutzes soll weit im Vorfeld terroristischer Bestrebungen erfolgen, um die Gefahrenabwehr zu garantieren. Was unter diesen Bestrebungen zu verstehen ist, wird dagegen nicht weiter ausgeführt. Hier besteht ein weiter Ermessensspielraum der Behörden.

Für die Erfüllung ihrer Aufgaben erhält die Verfassungsschutzbehörde die Möglichkeit, von Banken, Luftfahrtunternehmen und Postdienstleistern Kundendaten anzufordern. Zwar wurden hier bürokratische Hürden eingebaut, um einen Missbrauch zu verhindern und die Bürgerrechte zu wahren. Jedoch drängt sich die Frage auf, warum Nachrichtendienste engagiert werden, wenn doch bei begründetem Tatverdacht auch die Polizei Ermittlungen aufnehmen könnte. Unter denselben Auflagen erhalten auch der Militärische Abschirmdienst und der Bundesnachrichtendienst Auskunftsbefugnisse gegenüber Telekommunikations- und Teledienstbetreibern sowie Finanzdienstleistern. Die neuen Kompetenzen der Dienste werden in die bereits bestehenden Kontrollstrukturen integriert. Allerdings können die Dienste bei Gefahr in Verzug mit Maßnahmen beginnen und die Genehmigung für eine umfassende Sicherheitsüberprüfung auch erst im Nachhinein einholen.

Ein weiterer Ausbau der nachrichtendienstlichen Kompetenzen ergibt sich durch die sogenannten G-10-Maßnahmen, über welche die Kommunikations- und Reisewege von Privatpersonen leichter nachvollzogen werden können. Die "G-10-Maßnahmen" werden im Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses geregelt. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) sowie die Ausländerämter übermitteln bei Verdachtsfällen automatisch die Daten der entsprechenden Ausländer an die Behörden. Ferner werden Informations- und Datentransfers zwischen den Diensten rechtlich erleichtert. Dies gilt auch für die Zusammenarbeit mit ausländischen Partnern und Strafverfolgungsbehörden. Das zweite Sicherheitspaket ermöglicht dem Bundesnachrichtendienst zudem, künftig auch stärker im Inland zu ermitteln. Die entsprechenden Regelungen sind jedoch zunächst auf fünf Jahre begrenzt und bedingen einer Verlängerung durch den Bundestag.

Die Einrichtung des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums im Jahr 2004 in Berlin ist zudem ein weiterer Schritt, den schnellen Zugriff auf vorhandene Informationen zu organisieren. Hier laufen sämtliche geheimdienstliche Informationen zusammen, so dass sie mit weniger Personalaufwand und aus unterschiedlichster Perspektive ausgewertet werden können. Das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum, das die Spezial- und Analyseeinheiten des Bundeskriminalamtes und des Bundesamtes für Verfassungsschutz zusammenführt, soll die Sicherheitsbehörden unterstützen sowie Informations- und Wissensbestände verschiedener Behörden miteinander verknüpfen.

Durch die Einbindung von Bundesnachrichtendienst, Kriminal- und Verfassungsschutzämtern der Länder, Bundesgrenzschutz, Zollkriminalamt und Militärischem Abschirmdienst in die gemeinsamen Arbeitsabläufe entstanden wichtige Synergieeffekte, so dass jenseits institutioneller Barrieren die rechtlichen Voraussetzungen für gemeinsame Projektdateien geschaffen werden konnten. Entsprechend wurde am 30. März 2007 auf Grundlage des Gesetzes zur Errichtung einer standardisierten zentralen Antiterrordatei von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten von Bund und Ländern (Antiterrordateigesetz) die Antiterrordatei in Betrieb genommen. Hier werden die Datensätze aller Ermittlungsbehörden des Bundes und der Länder zusammengeführt. Zugriffsberechtigt sind neben Bundeskriminalamt, Bundespolizei, Bundesnachrichtendienst, Bundesamt für Verfassungsschutz, Militärischem Abschirmdienst auch die Landeskriminalämter, die Landesämter für Verfassungsschutz und Staatsschutzdienststellen der Länderpolizeien. In begründeten Fällen ist der Zugriff auf die Datei auch anderen von den Ländern bestimmten Dienststellen der Polizei möglich. Von den Betroffenen werden sowohl Grunddaten (wie Name, Geburtsdatum, Adresse, Sprachen, Dialekte und körperliche Merkmale) als auch erweiterte Daten (wie Bankverbindungen, Ausbildung, Beruf, Volkszugehörigkeit, Religionszugehörigkeit und Fahr- oder Flugerlaubnisse) gespeichert.

Die schärfste strafrechtliche Neuerung wurde im Rahmen des Gesetzes zur Verfolgung der Vorbereitung von schweren staatsgefährdenden Gewalttaten (StraftVVG) vom 30. Juli 2009 erlassen. Gemäß den neu eingeführten Straftatbeständen in den Paragrafen 89a, 89b und 91 ist die Vorbereitung schwerer staatsgefährdender Gewalttaten, die Kontaktaufnahme zwecks Unterweisung zur Begehung von Gewalttaten sowie die Verbreitung oder Beschaffung einer entsprechenden Anleitung zu einer solchen Tat unter Strafe zu stellen. Problematisch ist hier die Tatsache, dass die Straftatbestände sehr unbestimmt gefasst und die Hürden für den Anfangsverdacht sehr niedrig gehalten sind.

Wirkungsrealität der Sicherheitsgesetze

Erklärtes Ziel der Sicherheitsgesetze nach "9/11" war es, die Bedrohungen durch den internationalen Terrorismus bereits im Vorfeld geplanter Anschläge effektiv zu "bekämpfen". Viele Maßnahmen wurden zeitlich befristet. Ihre Verlängerung wurde an die Notwendigkeit einer Evaluierung gekoppelt. Dies macht naturgemäß nur dann Sinn, wenn die Evaluierung tatsächlich vor der Verlängerung der Frist stattfindet.

Die Frage, ob eine Evaluierung der oben dargestellten Maßnahmen stattgefunden hat, und welche Ergebnisse diese hervorbrachte, rückt angesichts der grundsätzlichen programmatisch-ideologischen Divergenzen der politischen Entscheidungsträger in den Hintergrund. So lehnte die FDP noch als Oppositionspartei im Jahr 2006 das Terrorismusbekämpfungsgesetz mit der Begründung ab, dass die Balance zwischen Sicherheit und Freiheit, sprich ein ausgewogenes Verhältnis zwischen öffentlicher Sicherheit und Eingriffe in die bürgerlichen Grundrechte, nicht gewährleistet sei. Ihre Position hat sich insofern gewandelt, als dass sie als Mitglied der Regierungskoalition bereit ist, einer Verlängerung der Sicherheitsmaßnahmen zuzustimmen, wenn sich der Koalitionspartner im Gegenzug bei der Vorratsdatenspeicherung dem liberalen Standpunkt - keine verdachtsunabhängige Speicherung von Daten - annähert.

Der koalitionsinterne Streit entfachte sich unter anderem durch die Ankündigung der EU-Kommission im März 2011, die Richtlinie zur Speicherung aller Telekommunikationsdaten überarbeiten zu wollen. Neben einer zeitlichen Begrenzung der Datenspeicherung und einem konkreten Verdachtsmoment fordern Kritiker der aktuellen Handhabung auch, die Zahl der Behörden mit Zugriffsrechten auf die Datei einzuschränken. Ihre Position wurde durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts im März 2010 bestärkt. Ein weiterer grundsätzlicher Streitpunkt im Zusammenhang mit den seit 2001 erlassenen Sicherheitsmaßnahmen ergibt sich aus dem Verdacht, durch eine stärkere Bündelung der sicherheitspolitischen, polizeilichen und nachrichtendienstlichen Landes- und Bundeskompetenzen das Prinzip der föderalen Organisation zu untergraben. So scheiterte beispielsweise der Versuch, die Kompetenzen des Bundesamtes für Verfassungsschutz zulasten der Landesbehörden zu stärken, bislang am Widerstand der Länder. Auch die angestrebte Zentralisierung aller operativen Einheiten des Bundeskriminalamtes (BKA) in Berlin ist nicht erreicht. Allerdings erhielt das BKA das Recht, ohne den Umweg über die Länderpolizei Informationen zu sammeln.

Sicherheit, Legitimität, Elitendiskurs

Die seit dem 11. September 2001 erlassenen Gesetze und Neuregelungen wurden vom Gesetzgeber mit einem Verfallsdatum versehen, weil ihre Wirkungen auf die bürgerlichen Grundrechte nicht unproblematisch sind. Durch die Befristung soll sicher gestellt werden, dass die Entscheidungsträger die Öffentlichkeit angemessen über die Nutzung und Wirkung der Antiterrorgesetze informieren. Zwar sind die Sicherung der Freiheit, der sozialen Wohlfahrt und des inneren Friedens die vornehmsten Aufgaben eines Staates. Jedoch kann es im Rahmen der Organisation von Sicherheit passieren, dass die staatlichen Aktivitäten gesellschaftlich nicht akzeptiert werden, so dass zivilgesellschaftliche Akteure korrigierend eingreifen müssen. Es reicht nicht aus, dass ein Konsens innerhalb der Regierung hergestellt wird. Auch die Sachargumente müssen offen gelegt werden. Sollten sich die Gesetze als effektiv erwiesen haben, so muss dies ebenfalls in die Gesellschaft hineingetragen werden, "denn nur in dem Maße, in dem staatlicher Zwang seine Sicherheitsfunktion im Sinne der Wahrung der Freiheit seiner Bürger erfüllt, kann er Legitimität beanspruchen".

Sicherheitspolitik muss inhaltliche Handlungsprogramme verwirklichen und den dafür notwendigen gesellschaftlichen, aber auch institutionellen Konsens organisieren. Dabei entspricht das Management des Sicherheitssektors der stetig vorausschauenden Analyse von Gefahrenpotenzialen und Entwicklungen, der Gestaltung des Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses sowie der Formulierung von sektorübergreifenden Handlungsanweisungen, die in ihrer Gesamtheit eine moderne diskursiv-kooperative Sicherheitspolitik darstellen. Diskursiv-kooperativ deswegen, weil sich eine effektive Sicherheitspolitik vermitteln lassen muss. Hier gibt es in Deutschland noch sehr viel Nachholbedarf. Der deutsche sicherheitspolitische Diskurs ist nach wie vor mehrheitlich ein Diskurs der Eliten.