Die Europawahlen 2019 und das europäische Parteiensystem | Europa wählt | bpb.de

Im Vorfeld der Europawahlen 2019 kristallisiert sich deren große Bedeutung immer deutlicher heraus. Ein fundamentaler Wandel im europäischen Parteiensystem lässt sie zur Richtungswahl über die Zukunft der EU werden. Die bisher etablierten Parteien verloren in den vergangenen Jahren in nahezu allen Mitgliedstaaten deutlich an Zustimmung, rechtspopulistische und EU-skeptische Kräfte hingegen haben europaweit an Einfluss gewonnen. Die nach der Europawahlwahl 2014 in drei Fraktionen noch stark zersplitterten EU-skeptischen Kräfte verfolgen mittlerweile das Ziel, ab 2019 eine Sammelfraktion zu bilden. Zwar sind diese Parteien selbst am stärksten vom Brexit betroffen und ein deutlicher Anstieg der EU-skeptischen Abgeordneten ist nicht zu erwarten. Eine zunehmende Harmonisierung des EU-skeptischen Spektrums könnte aber mittel- bis langfristig deutliche Veränderungen im politischen Gefüge der EU nach sich ziehen. Hinzukommen Umwälzungen in den bisher etablierten Parteien, etwa weil bei den europäischen Sozialdemokraten einzelne nationale Parteien (fast) ganz von der Bildfläche verschwinden oder Emmanuel Macrons La République en Marche! (LREM) einen neuen Gravitationspol im liberalen Spektrum bildet.

Zusammengenommen haben diese Veränderungen das Potenzial, den bisherigen Charakter und die Arbeitsweisen des Europäischen Parlaments (EP), die einzig direkt demokratisch gewählte Institution auf EU-Ebene, deutlich zu verändern. Sollten die EU-skeptischen Parteien eine gemeinsame große Fraktion bilden können, könnte dies langfristig sogar ein erster Schritt hin zu einer Neuausrichtung des europäischen Integrationsprojektes insgesamt sein.

Europäische Parteien vor und nach den Wahlen

Im Mai 2019 werden in den 27 Mitgliedstaaten nach wie vor nicht europäische, sondern unterschiedliche nationale Parteien zur Wahl stehen. Parteien auf EU-Ebene sind auch weiterhin nicht direkt mit nationalen Parteien vergleichbar. Zwar erkennt der EU-Vertrag Parteien auf europäischer Ebene an, die "zur Herausbildung eines europäischen politischen Bewusstseins und zum Ausdruck des Willens der Bürgerinnen und Bürger der EU" (Artikel 10 EU-Vertrag) beitragen. Anders als nationale Parteien gibt es auf europäischer Ebene aber fast ausschließlich Dachorganisationen der jeweiligen nationalen Parteien, die keine oder nur sehr wenige individuelle Bürgerinnen und Bürger als Mitglieder haben. In der Folge sind europäische Parteien sehr viel losere Bündnisse, die weniger programmatische Arbeit und auch nur begrenzt gemeinsame Wahlkämpfe machen. Sichtbar sind sie vor allem durch die Arbeit ihrer Parlamentsfraktionen. Im politischen System der EU erfüllen sie dennoch vier wichtige Funktionen:

Erstens sind die europäischen Parteien ein wichtiges Forum für die transnationale Koordination der Staats- und Regierungschefs und nationaler Parteien. Diesem Interessensausgleich könnte – insbesondere bei knapperen Mehrheiten im Rat und Parlament – als Integrationsfaktor zukünftig eine wichtigere Rolle zukommen.

Zweitens sind sie im Rahmen ihrer jeweiligen EP-Fraktion schon jetzt Hauptakteure bei der Mehrheitsbeschaffung im Parlament. Weil es keine festen Koalitionen wie im Deutschen Bundestag gibt, müssen Mehrheiten immer im Einzelfall gefunden werden. Trotz ihres Charakters als Dachverbände ist es dabei vor allem den großen Parteien mit wenigen Ausnahmen gelungen, Fraktionsdisziplin im EP herzustellen.

Insbesondere die vergangene Wahl 2014 hat gezeigt, dass die Parteien drittens auch für die Besetzung von EU-Spitzenpositionen immer wichtiger werden. Der Bedeutungsgewinn ergibt sich vor allem aus der Stärkung des EP durch den Vertrag von Lissabon, aus dem sich unter anderem das 2014 zum ersten Mal angewandte Prinzip der Spitzenkandidaten ableitet. Auch die Besetzung der Posten des Ratspräsidenten und der Hohen Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik wurde bislang über den Parteienproporz geregelt.

Viertens bieten europäische Parteien und gemeinsame Fraktionen im EP zusätzliche Ressourcen und Legitimation für nationale Parteien und ihre Politikerinnen und Politiker. Paradoxerweise profitierten gerade die EU-skeptischen Parteien von den finanziellen Mitteln des EP und der dort gebotenen Bühne. Nigel Farage beispielsweise, damaliger Vorsitzender der United Kingdom Independence Party (UKIP), erregte mit seinen Auftritten im EP immer wieder großes Aufsehen und nutzte die Bühne, um seine Brexit-Agenda sowohl auf EU-Ebene als auch in Großbritannien selbst zu forcieren. Auch wenn sich viele EU-skeptische Parteien von den Austrittsforderungen ihres jeweiligen Landes à la UKIP verabschiedet haben, wird das EP auch nach der Wahl 2019 eine wichtige Bühne und Ressourcenquelle für die Kritiker der EU-Integration bleiben.

Auswirkungen des Brexits

Voraussichtlich nur acht Wochen vor den Europawahlen wird das Vereinigte Königreich den historischen Schritt vollziehen, aus der EU auszutreten und dem EU-Integrationsprozess damit den Rücken kehren. Für die Wahlen zum EP bedeutet das zunächst, dass das Parlament nach den Wahlen zum ersten Mal weniger Abgeordnete umfassen wird als zuvor, nämlich nur noch 705. Nicht ausgeschlossen werden konnte zur Zeit des Redaktionsschlusses jedoch, dass die Brexit-Verhandlungen noch einmal jenseits der Europawahlen verlängert werden – dann müssten auch in Großbritannien Wahlen stattfinden, und das EP bliebe vorerst bei der bisherigen Größe von 751 Abgeordneten.

Ein wichtiger Effekt des Brexits betrifft die im EP vertretenen Fraktionen (Tabelle). Unter den beiden großen Fraktionen – Europäische Volkspartei (EVP) und Sozialdemokraten (S&D) – stellt sich die EVP als klare Gewinnerin der Folgen des Brexits heraus: Seitdem die britischen Konservativen 2009 zur Fraktion der Europäischen Konservativen und Reformer (EKR) wechselten, hatte die EVP, der auch die deutschen CDU/CSU-Abgeordneten angehören, keinen Kooperationspartner mehr in London. Dadurch steht sie nun – basierend auf der bisherigen Sitzverteilung – als relative Gewinnerin da. Denn die S&D verliert mit den 20 britischen Abgeordneten der Labour Party eine der momentan europaweit stärksten sozialdemokratischen Parteien. Die Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE), die Fraktion der Grünen/Freie Europäische Allianz (Grüne/EFA) sowie die Konföderale Fraktion der Vereinigten Europäischen Linken/Nordische Grüne Liste (GUE/NGL) verlieren im Vergleich dazu deutlich weniger.

Für die Mehrheitsverhältnisse im EP hat das entscheidende Folgen: Zusätzlich zu einer ohnehin geschwächten Sozialdemokratie, die in großen Mitgliedstaaten wie Italien, Deutschland und Frankreich deutlich an Unterstützung verloren hat, wird auch der Brexit noch dazu beitragen, dass die EVP mit hoher Wahrscheinlichkeit die größte Fraktion im zukünftigen EP stellen wird. Dies trägt auch zu einer parteiinternen Gewichtsverschiebung bei. Traditionell bestand der Kern der europäischen Sozialdemokraten aus den Abgeordneten aus Deutschland (SPD), Frankreich (PS) und Großbritannien (Labour). Labour fällt durch den Brexit voraussichtlich weg, während die SPD und noch stärker die PS erhebliche Einbußen befürchten müssen. Im Gegensatz dazu könnten spanische und rumänische Sozialdemokraten zu den größten Gruppen in der Partei werden.

Durch diese EP-internen Veränderungen der Kräfteverhältnisse ist damit schon vor der Wahl klar, dass der von der EVP gekürte Spitzenkandidat Manfred Weber beste Chancen hat, neuer Präsident der Europäischen Kommission zu werden. Damit gestaltet sich die Situation anders als im Jahr 2014, als der Wettstreit vor den Wahlen als offen galt, und sich der damalige S&D-Spitzenkandidat Martin Schulz begründete Hoffnungen auf einen Wahlsieg machen konnte. Vor allem aber dürfte eine Zusammenarbeit von EVP und S&D 2019 allein nicht mehr ausreichen, um den Kommissionspräsidenten zu wählen – denn übergreifend erwarten alle Umfragen, dass die beiden bislang größten Fraktionen 2019 erstmals in der Geschichte der EU ihre gemeinsame absolute Mehrheit im Parlament verlieren. Auch mit der EVP als voraussichtlich größte Fraktion im Rücken muss Weber noch den Europäischen Rat überzeugen, ihn zu nominieren, und eine Mehrheit im EP zusammenstellen.

Umso wichtiger für die zukünftigen Machtverhältnisse im EP und der EU insgesamt werden daher die Verschiebungen im liberalen Lager. Mit dem französischen Präsident Macron haben proeuropäische, liberale Kräfte eine umstrittene Führungsfigur. Zwar gerät Macron mit seiner Bewegung LREM in Frankreich zunehmend unter Druck, dürfte aber dennoch eine substanzielle Anzahl an Abgeordneten stellen und als Partner für andere proeuropäische Kräfte beziehungsweise neue Parteien der Mitte interessant sein. Bis dato hat sich LREM keiner der EU-Parteien angeschlossen, aber ein Bündnis mit der liberalen ALDE angekündigt, einschließlich der Perspektive, im kommenden EP eine gemeinsame Fraktion zu bilden. Gelingt dies, hat die erweiterte ALDE-Fraktion durchaus das Potenzial, nicht nur zur drittgrößten Fraktion zu werden, sondern als "Königsmacherin" gemeinsam mit EVP und S&D eine Mehrheit zu stellen und damit Politikinhalte und Besetzung von Spitzenposten mitzubestimmen.

Verlustgeschäft für EU-Kritiker

Noch weitreichender sind die durch den Brexit angestoßenen Veränderungen und erwarteten Wahlveränderungen für das EU-skeptische Lager im EP. Zuletzt waren etwa 20 Prozent der Abgeordneten diesem Lager zuzurechnen. Eine gemeinsame Fraktion konnten sie in der vergangenen Wahlperiode jedoch nicht bilden. Die Differenzen zwischen den Parteien waren so groß, dass sie sich auf drei Fraktionen und die Gruppe der fraktionslosen Abgeordneten aufteilten. In dieser Ausgangslage sorgte der frühere Berater des US-Präsidenten Donald Trump, Stephen Bannon, im Sommer 2018 für mediale Aufmerksamkeit, als er ankündigte, rechtspopulistische Bewegungen in Europa zu unterstützen.

Er verfolgt dabei das Ziel, im Rahmen der Europawahlen eine große rechtspopulistische Fraktion mit bis zu einem Drittel der Abgeordneten zu bilden. Zwar erregte Bannon mit seinem Vorstoß große Aufmerksamkeit in Brüssel und den europäischen Hauptstädten – er schließt sich damit aber nur einem ohnehin schon bestehenden politischen Projekt an: der französische Front National, die niederländische PVV (Partij voor de Vrijheid), der belgische Vlaams Belang (VB), die Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ) und die italienische Lega Nord hatten schon vor den Europawahlen 2014 eine rechtspopulistische Zusammenarbeit vereinbart. Nachdem diese bei der Wahl dann schlechter als erwartet abschnitten, bildeten sie im Jahr darauf die Fraktion Europa der Nationen und der Freiheit (ENF). Mit der AfD könnten diese vier in ihren nationalen politischen System fest verankerten politischen Kräfte nun noch eine Partei hinzugewinnen, die in einem für die europäische Integration zentralen Mitgliedstaat die Ausrichtung des europäischen Integrationsprojektes grundlegend verändern möchte.

Dass die Koordination und Kooperation dieser Parteien weiterhin andauert und intensiviert wurde, zeigte beispielsweise ein Treffen der Parteispitzen 2017 in Koblenz. Mit dem Ziel, sich gegenseitig in den laufenden Wahlkämpfen zu unterstützen und einen Politikwechsel in Europa zu forcieren, können diese Treffen als erste Annäherungsversuche auf Führungsebene der europäischen EU-Skeptiker gesehen werden. Der Anspruch ist dabei zunehmend klar formuliert: Matteo Salvini, italienischer Innenminister und Parteichef der Lega Nord, will etwa ein "europäisches Bündnis" schaffen, in dem sich alle EU-skeptischen, nationalkonservativen und rechtspopulistischen Bewegungen Europas geeint für die Schließung der EU-Grenzen und gegen das europäische Integrationsprojekt einsetzen. Es ist eine Kampfansage an die bestehende Ordnung in der Union.

EU-skeptische Fraktionen und Abgeordnete

Von den drei Fraktionen, auf die sich die EU-skeptischen Parteien bisher aufteilen, sind zwei maßgeblich durch britische Abgeordnete geprägt. Die größte dieser drei ist die Fraktion der Europäischen Konservativen und Reformer (EKR). Derzeit vereint sie 74 Abgeordnete aus 19 EU-Staaten. Neben der wirtschaftsliberalen Ausrichtung folgte die EKR ursprünglich einem moderat EU-skeptischen Leitbild. Demnach unterstützte sie zwar mehrheitlich den Verbleib ihrer Länder in der EU, forderte aber eine Rückbesinnung auf den Binnenmarkt und intergouvernementale Entscheidungsverfahren. Spätestens seit 2016 jedoch setzten sich die britischen Konservativen, die die EKR dominierten, für den Brexit ein. Parallel dazu nahm die Fraktion Abgeordnete auf, die eine härtere EU-skeptische Linie vertraten. Dazu zählen die Schwedendemokraten, die ein EU-Austrittsreferendum befürworten. Der Brexit gefährdet jedoch die Zukunft der EKR, da nach Wegfall der britischen Konservativen die polnische PiS (Prawo i Sprawiedliwość, Recht und Gerechtigkeit) als einzige große Mitgliedspartei übrig geblieben ist.

Noch deutlich größer sind die Fragezeichen über der Fraktion Europa der Freiheit und der direkten Demokratie (EFDD), mit 43 Abgeordneten die zweitkleinste Gruppe im EP. Sie wurde erst nach den Wahlen 2014 gebildet und hat kein gemeinsames Wahlprogramm. Von Beginn an war sie ein bloßes Zweckbündnis vor allem der UKIP und der italienischen Fünf-Sterne-Bewegung. Der kleinste gemeinsame Nenner bestand in der populistischen, EU-kritischen Grundhaltung und im Interesse an den Ressourcen einer Fraktion. Mit dem Brexit Ende März 2019 werden die 19 britischen Abgeordneten wegfallen, im Herbst 2018 sind gleich mehrere frühere Parteivorsitzende – einschließlich Nigel Farage – aus der UKIP ausgetreten. Damit könnten die beteiligten Parteien schon vor den Europawahlen 2019 keinen Fraktionsstatus mehr beanspruchen, weil ein notwendiges Kriterium, nämlich mindestens 25 Abgeordnete, nicht mehr erfüllt wäre. Ohnehin agiert die zweite Säule der EFDD, die 14 Abgeordneten der Fünf Sterne, mehr wie eine eigenständige Fraktion denn als Teil der EFDD, spätestens seit sie 2017 versuchten, sich der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE) anzuschließen. In Italien hat die Partei ihre EU-kritische Haltung zumindest rhetorisch abgeschwächt. Die kleineren Parteien in der EFDD dürften sich daher spätestens nach den Europawahlen neu orientieren.

Die Fraktion Europa der Nationen und der Freiheit (ENF) hat 34 Abgeordnete, davon knapp die Hälfte aus der französischen Nationalen Sammlungsbewegung (Rassemblement National, früher Front National). Sie ist die kleinste und jüngste Fraktion im EP. Ihre Mitgliedsparteien lehnen die EU insgesamt strikt ab und teilen rechtspopulistische bis rechtsextreme Positionen. Als einzige der drei Fraktionen im EU-kritischen Spektrum ist die ENF nicht direkt vom Brexit betroffen. Mehrere Vertreterinnen und Vertreter der Parteien in dieser Fraktion wollen die ENF nach den Europawahlen zu einer Sammlungsbewegung EU-kritischer Parteien aufbauen.

Schließlich sitzen im EP noch 23 fraktionslose Abgeordnete, von denen die meisten dem EU-skeptischen Spektrum zuzuordnen sind. Hierzu gehören Mitglieder der deutschen NPD und der ungarischen Jobbik, die aufgrund ihrer extremen Positionen bisher auch in anderen EU-skeptischen Fraktionen keinen Anschluss gefunden haben. Offen ist auch die Zukunft der AfD im EP, die angesichts ihrer Umfragewerte auf eine zweistellige Anzahl an Abgeordneten hoffen kann. 2014 war die AfD mit sieben Abgeordneten noch als Teil der moderateren EKR gestartet. Nach mehreren parteiinternen Spaltungen ist formell nur noch ein AfD-Mitglied im EP vertreten, in der EFDD-Fraktion. Im Vorlauf der Wahl wird parteiintern ein Anschluss an die ENF diskutiert.

Was macht Orbán?

Die Pläne für eine EU-skeptische Sammelfraktion im EP reichen bis in die EVP hinein. Unter anderem Matteo Salvini, bis März 2018 selbst EP-Abgeordneter in der ENF-Fraktion, hat den ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orbán eingeladen, sich einer EU-skeptischen Sammelfraktion anzuschließen; die AfD bezeichnet ihn als "natürlichen Verbündeten". Orbáns Partei Fidesz ist seit dem Beitritt Ungarns Teil der EVP, die sich selbst als proeuropäische Partei definiert, die für Werte wie Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Stärkung der Zivilgesellschaft steht. Die politische Ausrichtung der Fidesz in den vergangenen Jahren würde einen Wechsel in das EU-skeptische Lager durchaus nahelegen. Zuletzt verfolgte die ungarische Regierung das Ziel einer "illiberalen Demokratie" immer nachdrücklicher und schränkte Pressefreiheit ebenso wie Tätigkeiten ausländischer Nichtregierungsorganisationen ein. Außerdem kritisiert Orbán die EU fortlaufend für zu tiefe Eingriffe in die nationale Souveränität. Darüber hinaus gibt es deutliche Schnittmengen im Bereich der Migrationspolitik, in der er mit den EU-skeptischen, rechtspopulistischen Parteien das Ziel einer zunehmenden Abschottung der EU teilt.

Noch bis 2018 setzte die EVP-Führung auf Dialog und lehnte ein Rechtsstaatsverfahren nach Artikel 7 des EU-Vertrags gegen Ungarn ab. Im September 2018 stimmte jedoch auch die Mehrheit der EVP-Abgeordneten für die Einleitung eines solchen Verfahrens. Trotz anderslautender Gerüchte blieb Fidesz auch nach der Abstimmung Teil der EVP. Gleichwohl kokettierte Orbán anschließend mit einem Zusammenschluss nationalkonservativer Kräfte. Diese Idee untermauerte er während eines Treffens mit Salvini, bei dem sie sich gegenseitig die Zugehörigkeit zum selben ideologischen Lager versicherten und eine gemeinsame "Antimigrationsfront" ankündigten.

Dass diese Konfliktlinie sowohl vor als auch nach den Europawahlen im Mai relevant ist, zeigt auch ihre explizite Thematisierung im (Vor-)Wahlkampf von politischen Konkurrenten der EVP. So attackierte etwa Macron die EVP und betonte, eine europäische Partei könne nicht gleichzeitig das politische Zuhause von Angela Merkel und Viktor Orbán sein. Auch ohne Orbáns Fidesz würde die EVP voraussichtlich immer noch größte Fraktion im EP bleiben, aber der symbolische Schaden wäre immens.

Erwartbare Veränderungen

Die Erfolgsaussichten der einzelnen Parteien bei den Europawahlen lassen sich mit demoskopischen Mitteln bislang nur ungenau einschätzen. Erste Prognosen zeigen jedoch, dass die EU-kritischen Fraktionen ENF und EFDD im Kontrast zu fast allen anderen Fraktionen an Sitzen hinzugewinnen könnten. Außer diesen beiden kann nur die ALDE mit einem Zuwachs rechnen. Die hier vorgestellten Ergebnisse bieten kaum mehr als eine erste vorsichtige Orientierung. Dennoch bestätigen diese Daten zunächst die Vermutung, dass die informelle "große Koalition" zwischen EVP und S&D zum ersten Mal seit 1979 – den ersten Direktwahlen zum EP – keine Mehrheit erreichen könnte. Zusammen mit einer Reihe weiterer Neuerungen könnte diese Veränderung dazu führen, dass sich die Prozesse der Mehrheitsfindung im EP schwieriger gestalten – insbesondere im Hinblick auf Vorschläge vertiefter europäischer Integration, für die das Parlament als "Motor der Integration" traditionell bekannt ist.

In der Abbildung 2 bildet Szenario A den "Status quo" der Fraktionszugehörigkeiten aus der Wahlperiode 2014–2019 ab und bietet damit – unabhängig von der Plausibilität des Fortbestehens dieser Fraktionen – zunächst die Möglichkeit, das prognostizierte Wahlergebnis mit dem EP der aktuellen Legislaturperiode zu vergleichen. Auffällig ist, dass die EKR wegen des Ausscheidens der britischen Sitze verlieren würde. Verluste befürchten müssen auch EVP, S&D, Grüne/EFA und die GUE/NGL. Darüber hinaus dürfte eine Reihe neuer oder bislang fraktionsloser Parteien in das EP einziehen, wie etwa LREM und die Partei La France Insoumise (LFI) von Jean-Luc Mélenchon, die sich der GUE/NGL anschließen dürfte.