UNO und Völkerrecht in der Weltordnungskrise | Vereinte Nationen | bpb.de

Einleitung

In Zeiten, in denen viele Kommentatoren noch von der Logik imperialer Weltpolitik gesprochen haben - amerikanische Hegemonie, eventuell sogar schon eine künftige chinesische Übermacht im Blick -, mag die Beschäftigung mit den Vereinten Nationen und dem Völkerrecht fast antiquiert erscheinen. Zudem hatte sich in den vergangenen Monaten der Eindruck verfestigt, als seien Völkerrecht und die internationale Organisation am East River tatsächlich etwas Gestriges, Fossile des Staatenkriegs aus Zeiten vor Globalisierung und Al-Qaida und damit ganz so, wie es die Doktrin der USA glauben machen wollte. Dass sich diese Bewertung als verfehlt, vermutlich sogar kontraproduktiv erwiesen hat, scheint mit dem sukzessiven Scheitern der US-amerikanisch geführten Koalition im Irak inzwischen mehr als deutlich geworden zu sein. In Deutschland und anderen Ländern, in denen die Völkerrechtswidrigkeit des Irakkrieges vielfach betont und seine Zweckmäßigkeit bezweifelt worden ist, beobachtet man die aktuellen Entwicklungen mit wachsender Sorge. Genugtuung ob der eigenen Warnungen dürfte sich angesichts der Opfer und der kritischen Situation in weiten Teilen des Nachkriegsiraks kaum eingestellt haben. Sie verbietet sich überdies aus einem weiteren Grund. Denn mehr noch als die militärische Intervention im Kosovo - die ebenfalls ohne Legitimation der UN stattgefunden hatte - wurde mit dem Waffengang an Euphrat und Tigris der Blick auf jene massiven Funktionsstörungen der internationalen Politik freigegeben, die sich eigentlich schon seit längerem angedeutet hatten. Spätestens seit diesem Zeitpunkt dürfte jedem klar geworden sein, dass sich die Weltordnung in einer ernsten Krise befindet und das System globaler und kollektiver Sicherheit nicht so funktioniert, wie es sollte - vollkommen unabhängig davon, ob man den Irakkrieg befürworten mochte oder nicht. Es ist darum nicht verwunderlich, dass sich in letzter Zeit ein regelrechter Boom an Ordnungsentwürfen und politischen Zukunftsszenarien entwickelt hat.

Die Rede von der Weltordnungskrise offenbart einiges darüber, in welchem Zustand sich Völkerrecht und Vereinte Nationen aktuell befinden. Sie lässt zum Beispiel erahnen, dass es sich um einen Transformationsprozess handeln muss, um die Abkehr vom Althergebrachten gepaart mit großer Unsicherheit. Bei aller notwendigen Besorgnis wird dabei allerdings vergessen, dass sich aus dem Desaster im Irak durchaus neue Chancen für ein verbessertes multilaterales Handeln und die Verrechtlichung der internationalen Beziehungen ergeben. Wichtige Errungenschaften jüngeren Datums, wie die Einrichtung des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) in Den Haag, geraten dabei ebenfalls schnell aus dem Blick. Es gibt keinen Anlass für einen überzogenen Pessimismus - ein Gedanke, den jüngst auch der Friedensforscher Lothar Brock in seiner Abschiedsvorlesung mit dem treffenden Titel "Ordnungsruf gegen Depression" formuliert hat. Beides, das Völkerrecht und die Vereinten Nationen, befinden sich nämlich schon seit längerem in einer Art Schwebezustand zwischen Rückschritt, Fortschritt und Stillstand.

Während der neunziger Jahre hatte es zunächst den Anschein, als sei globale Politik nur mehr im Sinne einer weltweiten zivilisatorischen Modernisierung zu verstehen. Allzu lange währte dieser Fortschrittsglaube allerdings nicht. Ausgehend von der Beendigung zahlreicher zermürbender Kriege und dem Ende des Ost-West-Konflikts hatten viele den Beginn einer Epoche des Friedens und des Rechts erwartet, eine Ära der fortlaufenden Abrüstung und globalen Entwicklung und immer wieder auch die weltweite Durchsetzung von Menschenrechten. Die UN-Weltkonferenzen und das Ende der Blockadesituation im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen gaben Anlass für die vage Hoffnung, die UNO könne zu einem Motor globaler Veränderung werden - zum Garanten weltweiter Sicherheit und gerechter Globalisierung. Jene "verhaltene Zuversicht" - wie Brock es nannte - dauerte bis zu den brutalen Massenmorden in Somalia und Ruanda. Und spätestens mit den Grausamkeiten auf dem Balkan war endgültig deutlich geworden, dass die Weltgemeinschaft den Herausforderungen des neuen Jahrhunderts nicht ausreichend gewachsen sein würde.

Die Rückschritte, welche das Völkerrecht und die globale Staatengemeinschaft seit den verheerenden Terroranschlägen in den USA hinnehmen mussten, sind in der Tat sehr ernst und betreffen zahlreiche Diskussionsfelder - allen voran die Legitimierung von Angriffskriegen unter dem Deckmantel so genannter Präemption. So sehr man eine solche Strategie weit vorausschauender Verteidigung in Zeiten des internationalen Terrorismus und der unkontrollierten Verbreitung von Massenvernichtungswaffen auch propagieren mag, de facto bedeutet sie die Auflösung eines Grundpfeilers im modernen Völkerrecht. Besorgnis erregend ist auch die zunehmende Relativierung des absoluten Folterverbots, die sich im Krieg gegen den internationalen Terrorismus mittlerweile feststellen lässt. Sollte sich herausstellen, dass die Taten von Abu Ghraib Methode und ihren Ursprung nicht bei jenen Tätern hatten, denen inzwischen der Prozess gemacht wird, wäre dies sicher nicht weniger eklatant als die Folterungen mancher diktatorischer Regime. Vor dem Hintergrund der schrecklichen Bilder aus Saddam Husseins ehemaligem Staatsgefängnis und der weltweiten Empörung darüber mehren sich deshalb die Anzeichen für eine Rückkehr der einzig verbliebenen Weltmacht zu den Grundlagen des Rechts und den Vereinten Nationen. Ob sie von Dauer oder nur dem Wahltermin geschuldet ist, wird sich bald zeigen.

"Totgesagte leben bekanntlich länger" heißt es in einem aktuellen Papier der Hessischen Stiftung für Friedens- und Konfliktforschung über den Frieden durch Recht. Ein Beleg für diese Tendenz ist das Guantanamo-Urteil des Obersten Gerichtshofs der Vereinigten Staaten, in dessen Rahmen den Gefangenen künftig das Anrecht auf eine gerichtliche Anhörung sowie die Möglichkeit, den US-Rechtsweg bemühen zu können, zugesprochen wurde. Eine herbe Niederlage für die Regierung von George W. Bush, hatte sie doch angenommen, Recht nach Gusto interpretieren zu können. In einer Welt des Rechts darf es jedoch keine rechtsfreien Räume geben, also auch keinen rechtlosen Kombattanten. Ebenso wenig übrigens wie verpflichtungslose Soldaten, weshalb es auch erfreulich ist, dass die Bemühungen um eine Wiederauflage der Sicherheitsratsresolution 1487, die "Staatsbürgern aus Nicht-Vertragsstaaten" bei UN-Missionen Straffreiheit vor dem IStGH zusicherte, inzwischen eingestellt wurden. Die ausdrückliche Immunstellung gegenüber dem IStGH für Soldaten, die sich im Rahmen von Friedenseinsätzen der Vereinten Nationen engagieren, schien geradezu eine Einladung dafür, es mit den Menschenrechten nicht allzu ernst zu nehmen. Sicher, die USA haben den Resolutionsentwurf angesichts der drohenden Niederlage im Sicherheitsrat zurückgezogen und würden dem Statut von Rom vermutlich selbst nach einem Regierungswechsel in Washington nicht beitreten. Gleichwohl regt sich inzwischen offenbar Widerstand gegen die zunehmende globale Aushöhlung des Rechts. Und was noch wichtiger ist, er entfaltet auch eine gewisse Wirksamkeit. Zu Recht sprach deshalb der Hamburger Völkerrechtler Thomas Bruha jüngst von sich aufzeigenden "Wegen aus dem Niemandsland". Die ersten Schritte zurück zur Achtung des Rechts sind jedenfalls getan.

Weder die Vereinten Nationen noch das Völkerrecht haben im letzten Jahr aufgehört zu existieren - ebenso wenig, wie sie sich zuvor zu seligmachenden Institutionen entwickelt hatten. Gleichwohl wird die internationale Gemeinschaft vieles ändern müssen, um dem gemeinsamen Recht und dem Gedanken kollektiver Friedenssicherung in Zeiten neuer Bedrohungen und Herausforderungen ausreichend Geltung zu verschaffen. Zerfallende, womöglich nie existierende Nationalstaaten, Neue Kriege, weltweite Gewaltmärkte, internationaler Terrorismus, global vernetzter Rauschgift-, Waffen- und Menschenhandel, die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen - der Schlagwortkatalog ist lang und bekannt. UN-Generalsekretär Kofi Annan hat diesen drängenden Problemen deshalb bereits im November 2003 durch die Einrichtung eines "High-Level-Panels" Rechnung getragen. Der Bericht dieses 14-köpfigen Gremiums - dem u.a. die Norwegerin Gro Harlem Brundtland, die Japanerin Sadako Ogata, der US-Amerikaner Brent Scowcroft sowie als Vorsitzender der Thailänder Anand Panyarachun angehören - wird Anfang Dezember erwartet. Und obwohl der Auftrag der hochrangigen Gruppe Strukturfragen nicht ausdrücklich einschließt, erhofft man sich vielerorts von den Empfehlungen auch wichtige Impulse für eine Reform der UN-Organisation.

Ein gerade in Deutschland viel diskutiertes Thema ist dabei gegenwärtig, ob und unter welchen Bedingungen die Bundesregierung einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen anstreben sollte. Eigentlich ist die Idee einer permanenten Mitgliedschaft des immerhin drittgrößten Beitragszahlers im wichtigsten Gremium der Vereinten Nationen nichts Neues. Bereits unter Außenminister Klaus Kinkel gab es erste diplomatische Schritte in diese Richtung. Indem nun aber Bundeskanzler Gerhard Schröder sich dessen angenommen hat, dürften die Erfolgsaussichten höher liegen als in den neunziger Jahren. Dennoch bleiben die Hürden einer Charta-Änderung hoch. Zwei Drittel der 191 UN-Mitglieder gilt es zu überzeugen, darunter die fünf Ständigen Mitglieder im Sicherheitsrat. Dies vor Augen und im Wissen, dass Reformüberlegungen zur Zusammensetzung des Sicherheitsrates seit Jahren ergebnislos ein Dauerthema in den Vereinten Nationen sind, könnte man die gegenwärtigen Bemühungen freilich auch als diplomatischen Leerlauf werten; zumal jenseits des vergleichsweise harmlosen deutschen Ansinnens manche Elemente einer Sicherheitsratsreform - wie etwa die Anwartschaft Indiens auf einen ständigen Sitz - bei manchen UN-Mitgliedern auf wenig Gegenliebe stoßen. Ob man sich darauf angesichts des indischen (Atom-)-Konflikts mit Pakistan tatsächlich einlassen mag, ist zu bezweifeln. Auf der anderen Seite wird allerdings von niemandem bestritten, dass Reformen bei der Zusammensetzung des Sicherheitsrats dringend nötig sind, damit die Vereinten Nationen das Vertrauen der Weltöffentlichkeit wiedergewinnen. Und zentral ist auch, dass sich mit dem Ende der Amtszeit Kofi Annans am 31. Dezember 2006 das Zeitfenster womöglich auf längere Zeit verschließen wird. Entsprechend darf man gespannt sein, welche konkreten Vorschläge das so genannte Blue-Ribbon-Panel in wenigen Monaten dazu vortragen wird.

Dass die Bundesregierung die unwahrscheinlichere, wenngleich normativ legitimierungsfähigere Vorstellung eines gemeinsamen europäischen Sitzes inzwischen aufgegeben hat und auf direkte Machtausweitung setzt, ist überdies symptomatisch für das hier dargelegte Spannungsfeld zwischen Rückschritt, Fortschritt und Stillstand. Zwar teilt man in Berlin weiterhin die europäische Vision, tendiert jedoch in geradezu verantwortungsethischer Weise dazu, das Machbare zu wollen und das Wünschbare aufzuschieben - zumal eindeutig ist, dass Großbritannien und Frankreich ihre Sitze nicht aufgeben werden. Ob man mit rein nationalen Positionen allerdings den Vereinten Nationen und der europäischen Integration einen echten Gefallen tut, ist fraglich. Bei der UN läuft man Gefahr, das bestehende Zwei-Klassen-System und jenen "Club der Mächtigen" zu zementieren, als welcher die Ständigen Mitglieder im Sicherheitsrat in den Augen der Weltöffentlichkeit oft betrachtet werden. Und im Falle der EU muss die Frage erlaubt sein, welchen Sinn und Zweck die soeben in die Wege geleitete gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik mit Blick auf die Vereinten Nationen eigentlich erfüllen soll. In gewisser Weise ist man nun ganz im Sinne Max Webers in der Pflicht, das gesteckte Ziel einer dauerhaften nationalen Mitgliedschaft auch tatsächlich zu erlangen, um die so ausgeweiteten Handlungsoptionen zum Wohle der Vereinten Nationen und der weiteren Integration Europas einzusetzen. Ansonsten hätte man mindestens bei manchem europäischen Partner einiges an außenpolitischem Porzellan zerschlagen - unabhängig von Italien, das den deutschen Bestrebungen ohnehin schon immer neidvoll-skeptisch gegenüber steht.

Klar scheint außerdem, dass der Wunsch Deutschlands nach mehr Einfluss vor dem Hintergrund anderer Reformnotwendigkeiten innerhalb des UN-Systems zumindest nachrangig ist. Ein Scheitern dieses Vorhabens darf sich deshalb nicht negativ auf andere wichtige Aufgaben auswirken, sofern man ernsthaft daran interessiert ist, die UN und das Völkerrecht zu stärken. Schließlich sind einige Gegenden der Welt bislang überhaupt noch nicht im Sicherheitsrat vertreten. Wenn man sich auf das schwierige Unterfangen einer Veränderung der Charta einlässt, spricht außerdem vieles dafür, das Verhältnis und die Aufgaben der einzelnen UN-Organe neu zu überdenken. Vorschläge für eine Revitalisierung der Generalversammlung liegen ebenso auf dem Tisch wie die Idee, dem Treuhandrat neue Kompetenzen - etwa beim Umgang mit "failed states" - zu geben. Auch mit der Tendenz, dass der Sicherheitsrat sich in einigen Politikbereichen zu einer Art Weltgesetzgeber entwickelt hat, gilt es, sich kritisch auseinander zu setzen. Immerhin geschieht gerade bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus inzwischen Rechtsetzung ohne direkte Kontrolle der UN-Mitgliedstaaten, geschweige denn demokratisch legitimiert. Es spricht also vieles dafür, sich für ein Gesamtpaket an Veränderungsmaßnahmen einzusetzen, bei dem sich Deutschland - auch angesichts seiner eigenen Ambitionen - als Motor beteiligen sollte. Ansonsten dürfte es kaum verwundern, wenn am Ende überhaupt keine Reform gelingen mag. Stillstand wäre in dieser Situation allerdings kaum besser als die gerade erlebten Rückschritte. Auf Dauer würde er die Idee einer legitimen globalen Ordnung - symbolisiert in der Weltorganisation - absurd erscheinen lassen, obwohl es dazu keine ernstzunehmende Alternative gibt.