Hartz-Konzept: Arbeitslose effektiver in billige Jobs - Deregulierungsschub auf den Arbeitsmärkten | Arbeitslosigkeit | bpb.de

Einleitung

Schon seit Mitte der siebziger Jahre nimmt über die Konjunkturzyklen hinweg die Sockelarbeitslosigkeit zu. Auf konjunkturelle Abschwünge wird mit Rationalisierungen und Restrukturierungen in der Wirtschaft reagiert. Die Folge ist ein Arbeitsplatzabbau, der im nachfolgenden Konjunkturaufschwung durch ausreichend neue Arbeitsplätze nicht einmal ausgeglichen wird. Die derzeit registrierte Arbeitslosigkeit von ca. vier Millionen und die Lücke von über sechs Millionen Arbeitsplätzen scheinen sich zu festen Defizitgrößen zu verfestigen. Die in diesen Zahlen zum Ausdruck kommende gigantische Fehlleistung von Wirtschaft und Politik wird von einem harten Streit über die Ursachen der Arbeitslosigkeit und über deren Therapie überlagert. Auf der einen Seite steht die keynesianisch ausgerichtete, Fehlentwicklungen politisch aussteuernde Makroökonomik. Vertreter dieser Richtung fordern eine entschiedene Politik zur Stärkung der ökonomischen Wachstumskräfte durch eine expansive Finanz- und Geldpolitik sowie eine die Binnennachfrage stärkende Lohnpolitik, die sich am Inflationsausgleich und an der Beteiligung an den Produktivitätsfortschritten orientiert. Wegen der Produktivitätseffekte bedarf es jedoch längerfristig einer ergänzenden Arbeitszeitverkürzung. Die auf der anderen Seite stehende neoklassisch ausgerichtete Ökonomik sucht die Ursachen der Arbeitslosigkeit in der Überregulierung der Arbeitsmärkte, vor allem aber im Fehlverhaltenen der Betroffenen. Arbeitslosigkeit, so lautet das zentrale Argument, kann nur abgebaut werden, wenn die Arbeitslosen niedrigere Löhne und höhere Mobilität akzeptieren. Um den Druck zur Arbeitsannahme zu erhöhen, müssten die bisherigen sozialen Leistungen für Arbeitslose reduziert werden. Insgesamt seien die tariflichen Regulierungen des Arbeitsmarkts abzubauen. Unternehmen müssten je nach Marktlage den Einsatz von Arbeitskräften bestimmen. Zwischen diese beiden Paradigmen schiebt sich der Mismatch-Ansatz: Arbeitslosigkeit wird von Vertretern dieser Richtung durch mangelnde Übereinstimmung der angebotenen und nachgefragten Qualifikationen erklärt. Entscheidend für die Aufhebung dieses Missverhältnisses ist zu Recht die Qualifizierung der Arbeitskräfte.

Die nach ihrem Vorsitzenden benannte Hartz-Kommission konzentriert sich nicht auf Vorschläge zu einer gesamtwirtschaftlichen Strategie der Schaffung neuer Arbeitsplätze durch eine expansive Finanz- und Geldpolitik. Die Politik der Arbeitszeitverkürzung, die auf eine Erhöhung der Beschäftigungswirksamkeit des Wirtschaftswachstums zielt, gerät ebenso wenig ins Blickfeld. Aber auch Maßnahmen zur Qualifikation der Arbeitskräfte als Antwort auf den massiven Strukturwandel werden kaum berücksichtigt. Die Hartz-Vorschläge konzentrieren sich ausschließlich auf die Folgeprobleme des Verlustes an Erwerbsarbeit. Es geht um den Umgang mit heutigen Arbeitslosen und mit denen, die im Zuge weiteren Stellenabbaus hinzukommen werden. Im Zentrum steht ein neuer Gesellschaftsvertrag zur Integration von Erwerbslosen in das Beschäftigungssystem. Dieser hat folgende Ziele: effektivere Vermittlung in den zu Job-Centern umgebauten Arbeitsämtern, Beschleunigung der Vermittlung von Arbeitslosen durch Erhöhung der Zumutbarkeit, Senkung der Sozialleistungen vor allem im Zuge der Zusammenlegung von Sozial- und Arbeitslosenhilfe, Ausweitung der Leiharbeit über die Entwicklung von Personal-Service-Agenturen, Erhöhung der Motivation der Unternehmen, Personal einzustellen sowie die Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze durch Ich-AGs und Minijobs. Diese Maßnahmen sollen im Folgenden knapp umrissen und einer Kritik unterzogen werden:

1. Wichtige Module des Hartz-Konzepts konzentrieren sich auf den Umbau der bisherigen Arbeitsämter und der Bundesanstalt für Arbeit insgesamt sowie der Landesarbeitsämter. Dabei verdienen all die Maßnahmen, welche die Vermittlungschancen verbessern, Zustimmung. Dazu gehört die personenbezogene Beratung aus einer Hand mit festen Ansprechpartnern im künftigen Job-Center. Zu kurz kommen dagegen Maßnahmen zur Qualifizierung von Arbeitskräften, die deren Vermittlungschancen in attraktive Jobs verbessern.

2. Die Module "Beschleunigung der Vermittlung", "Zumutbarkeit, Sperrzeiten, Beweislast" sowie die Reduktion der sozialen Leistungen im Zuge der geplanten "Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe" zielen auf eine Disziplinierung der Arbeitslosen durch Strafen bei so genanntem Fehlverhalten sowie eine Absenkung der Sozialeinkommen durch Änderungen bei Arbeitslosengeld und -hilfe. Die Kommission übernimmt die offenbar unausrottbare Auffassung, Arbeitslosigkeit sei das Ergebnis eines Fehlverhaltens der Betroffenen: Diese verspürten wegen der bisher gezahlten Transfereinkommen keinen Anreiz zur Beschäftigungsannahme. Diejenigen, die alles tun würden, ihren Arbeitsplatz zu behalten, und dessen Verlust als Form von Gewalt erleben, können dieses Argument nur als zynisch empfinden.

3. Das Modul "Personal-Service-Agenturen" (PSA) führt zwangsläufig zu einem weiteren Deregulierungsschub auf den Arbeitsmärkten. Die von gewerblichen Zeitarbeitsfirmen oder von den Arbeitsämtern in Kooperation mit privaten Trägern oder in Eigenregie gegründeten PSA dienen der Vermittlung von Arbeitslosen als Zeitarbeiter. Dieser Typ von Arbeit ist gekennzeichnet durch das Dreiecksverhältnis, in dem die Zeitarbeitsfirma ihre Angestellten (Zeitarbeiter) an eine Kundenfirma (Entleiher) für befristete Arbeitseinsätze gegen Honorar entleiht. Dabei dominieren Beschäftigungsverhältnisse von geringerer Qualität und mit niedrigeren Löhnen - allerdings nicht in dem oft unterstellten Ausmaß. Es gibt auch Hinweise darauf, dass im Einzelfall die Chancen für Zeitarbeiter gut stehen, in zeitlich unbefristete Beschäftigungsverhältnisse übernommen zu werden. Dieses Modul dient der Aushebelung des Kündigungsschutzes - übrigens ohne Änderung des derzeit geltenden Gesetzes. Damit droht ein neuer "Drehtüren"-Effekt. Unternehmen entlassen Vollzeitbeschäftigte, um dann Arbeitslose als Zeitarbeiter, also kostengünstiger und ohne Kündigungsrisiko, wieder einzustellen. Belegschaften werden dadurch umstrukturiert - auch mit dem Risiko, dass Zeitarbeiter keinen Anschlussjob nach Beendigung des zeitlich befristeten Beschäftigungsverhältnisses finden. Neue vollwertige Arbeitsplätze werden so jedenfalls nicht geschaffen.

4. Einige Module - wie das ursprünglich vorgesehene "Ausbildungszeit-Wertpapier für junge Arbeitslose" - zielen darauf, die Unternehmen durch finanzielle Anreize zur Einstellung von Personal zu bewegen. Nun soll für alle Arbeitslosen der so genannte Job-Floater eingeführt werden. Unternehmen mit entsprechender Bonität erhalten bei Einstellung eines Arbeitslosen ein Finanzierungspaket von 100 000 EUR, je zur Hälfte als Förderkredit und Nachrangdarlehen. Betriebe, die Beschäftigungsbilanzen erstellen und einen gleich bleibenden oder positiven Saldo nachweisen können, sollen einen Bonus bei der Sozialversicherung erhalten. Soweit die Beschäftigungslage dadurch verbessert wird, können sich derartige finanzielle Anreize durchaus rechnen. Es besteht jedoch die Gefahr, dass diese lediglich zu Mitnahmeeffekten führen. Hier käme es darauf an, die Vergabe und den Einsatz der Mittel mit einem strengen Controlling - auch zur Vermeidung von Mitnahmeeffekten - zu verbinden.

5. Die "Ich-AG und Minijobs" fasst die Hartz-Kommission in einem Modul zusammen. Gründen Selbstständige eine Ich-AG, erhalten sie drei Jahre lang gestaffelte Zuschüsse in Höhe des Arbeitslosengeldes und der Sozialabgaben. Einnahmen von bis zu 25 000 EUR werden pauschal mit 10 Prozent besteuert. Damit verbindet sich die Hoffnung, die Schwarzarbeit zugunsten der Ich-AG zurückzudrängen. Abgesehen von der peinlichen Namensgebung dürfte sich diese Hoffnung wohl kaum erfüllen: Wer das Amnestie-Angebot nutzt, setzt sich dem Verdacht aus, nur ins Licht der Legalität zu treten, weil es sich durch die Staatssubventionen ökonomisch rechnet.

Insbesondere hinsichtlich der Minijobs hat sich die Hartz-Kommission als Kompromissmaschine entpuppt. Diese sollten bei einem Verdienst von bis zu 500 EUR monatlich steuerfrei, und zwar nur im Dienstleistungsbereich, zugelassen werden. Die privaten Arbeitgeber sollten eine zehnprozentige Sozialversicherungspauschale aufbringen mit der Möglichkeit des steuerlichen Abzugs. Dieser durchaus moderate Vorschlag ist inzwischen von einem neuen Projekt des Bundesministers für Wirtschaft und Arbeit überrollt worden. Nun ist geplant, 800 000 Minijobs zu schaffen. Die Einkommensgrenze soll auf 400 EUR gegenüber derzeit 325 EUR angehoben werden. Arbeitgeber sollen für die Minilöhne eine pauschale Steuer von bis 25 Prozent zahlen. Zwischen Niedriglohnsektor und regulärem Beschäftigungssektor ist eine Gleitzone von bis zu 780 EUR Monatseinkünften geplant, innerhalb derer die Sozialabgaben langsam von 25 auf 40 Prozent ansteigen. Dieses Projekt, mit dem eine radikale Kurskorrektur vollzogen wird, führt zu Ausfällen von Steuern und Sozialversichungsbeiträgen. Die Folge sind massive staatliche Subventionen. Da arbeitsmarktpolitische Subventionierungen nicht mehr mit Qualifizierungsmaßnahmen verbunden werden, stellen die Minijobs eine Sackgasse dar.

Die Hartz-Kommission konnte zu derart grundlegenden Fragen wie dem Umgang mit Arbeitslosen als Akteuren, der Deregulierung der Arbeitsmärkte vor allem durch die Umgehung des Kündigungsschutzes im Rahmen der Zeitarbeit sowie der tariflich bezahlten Arbeit durch staatlich subventionierte Minijobs kein endgültiges Konzept unterbreiten; sie konnte nur - allerdings provokante - Denkanstöße geben. Folgerichtig ist im vorgelegten Endbericht "Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" zu Recht auf letzte Präzisierungen verzichtet worden. Die Behauptung, das Konzept werde "eins zu eins" umgesetzt, ist naiv, ja sinnlos. Es bedarf vielmehr eines breiten gesellschaftlichen Dialogs darüber, ob die Gesellschaft sich zu solcherart massiven Veränderungen durchzuringen vermag. Letztendlich entscheidet, wie die beiden Entwürfe Hartz I und II zeigen, das Gesetzgebungsverfahren.

Die Kommission hat sich sehr darum bemüht, ihre Module zu "modernen Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" durch internationale Vergleiche (Bench-Marking) abzusichern. Diese zeigen jedoch zugleich die begrenzte Möglichkeit einer Übertragbarkeit. Was übertragbar ist und was nicht, hängt vom gesellschaftlichen Konsens darüber ab. Die Hartz-Vorschläge haben die wichtige Funktion, für die anstehenden Entscheidungen Impulse zu geben. Sie ersetzen jedoch nicht die demokratische Entscheidungsfindung. Alle Maßnahmen sind letztlich auf ihren Beitrag zum Abbau der Beschäftigungslosigkeit hin zu überprüfen. Im Umgang mit der Arbeitslosigkeit geht es um die Frage, wie sich soziale Sicherheit und ökonomische Flexibilität angesichts der wachsenden internationalen Konkurrenz künftig verknüpfen lassen. Dazu müsste eine neue Kommission eingesetzt werden.