Agenda 2010 und Arbeitsmarkt: Eine Bilanz | Arbeitsmarktpolitik | bpb.de

Für die Erklärung des kräftigen Aufschwungs am Arbeitsmarkt seit 2005 kommt grundsätzlich eine ganze Reihe von Faktoren in Betracht. Drei mögliche Ursachen dürften aber eher keine oder eine bestenfalls untergeordnete Rolle gespielt haben. Erstens zeigen Periodenvergleiche, dass sich das Niveau des trendmäßigen Wirtschaftswachstums vor und nach den Reformen nicht substanziell unterscheidet. Zweitens ist das gesamtwirtschaftliche Arbeitskräfteangebot (Erwerbspersonenpotenzial) zwar nach den Reformen aus demografischen Gründen nicht mehr so stark gestiegen wie in der Zeit davor. Diese Veränderung in den Rahmenbedingungen des Arbeitsmarktes kann aber schon alleine aufgrund der nicht so beträchtlichen Größenordnung allenfalls für einen kleinen "Entlastungseffekt" gesorgt haben. Weil drittens zudem die "Unterbeschäftigung", also die Summe aus registrierter Arbeitslosigkeit und Stiller Reserve, ebenfalls kräftig zurückgegangen ist, gibt es auch keine Hinweise darauf, dass Personen etwa durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in stärkerem Maße aus der offenen in die verdeckte Arbeitslosigkeit übergegangen wären.

Von daher sind die Arbeitsmarktreformen ein ernsthafter Kandidat für die Erklärung der stark verbesserten Beschäftigungssituation. Für deren Wirkung gibt es klare Indizien. Die jüngere Entwicklung deutet auf einen spürbaren Rückgang der strukturellen Arbeitslosigkeit hin. Offenbar konnte auch die Wirtschafts- und Finanzkrise nicht zuletzt wegen der Reformen hierzulande besser absorbiert werden. Auch die nach innen verschobene Beveridge-Kurve deutet auf eine über die Zeit verbesserte Effizienz der Matching-Prozesse am Arbeitsmarkt hin: Einer gegebenen Zahl von offenen Stellen stehen immer weniger Arbeitslose gegenüber. Hierzu dürften auch die verbesserten Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, insbesondere die effektivere Integration von Arbeitslosen, beigetragen haben. In den ersten Jahren nach der Reform hat sich die Abgangswahrscheinlichkeit von Arbeitslosen in eine Beschäftigung spürbar erhöht, wohl auch wegen deren allgemein gestiegener Konzessionsbereitschaft. Zudem verbleiben ältere Beschäftigte heute länger im Arbeitsmarkt als 2005, was mit der verkürzten Bezugsdauer des Arbeitslosengelds, der Einführung der Grundsicherung, Einschränkungen des Vorruhestands und der Einführung der Rente mit 67 zusammenhängt.

Neben den Arbeitsmarktreformen trug auch die Lohnentwicklung im vergangenen Jahrzehnt zur verbesserten gesamtwirtschaftlichen Beschäftigungslage bei. Die Lohnsetzung kann zum Aufbau von Arbeitsplätzen beitragen, wenn sie den Verteilungsspielraum nicht (voll) ausschöpft und damit den Anstieg der Lohnstückkosten begrenzt. Zwar war eine moderate Lohnpolitik in den letzten Jahrzehnten nichts Außergewöhnliches, doch bemerkenswert ist, dass zwischen 2003 und 2007 – und damit ab 2005 selbst in einer Phase mit kräftigem Wirtschaftswachstum – an der Lohnzurückhaltung festgehalten wurde. Dies dürfte aber mit den Arbeitsmarktreformen zusammenhängen. Denn diese haben die Zugeständnisse von Arbeitslosen in Bezug auf die Löhne erhöht und die Nutzung solcher Beschäftigungsformen erleichtert, die wie Minijobs oder Zeitarbeit mit einer relativ geringen Stundenentlohnung einhergehen.

Veränderte Zusammensetzung der Beschäftigung

Den Arbeitsmarktreformen wird vorgeworfen, zu einem Aufwuchs atypischer und niedrig entlohnter Beschäftigung beigetragen zu haben. Bei dieser Frage ist zum einen an direkte Effekte durch reformbedingte Rechtsänderungen wie bei den Minijobs und der Arbeitnehmerüberlassung zu denken. Zum anderen könnte es zu indirekten Effekten der Reformen zugunsten atypischer Beschäftigung insgesamt und Niedriglohnbeschäftigung gekommen sein, weil mit der Aktivierung Abschreckungs- oder Signaleffekte einhergegangen sein könnten.

Der Rückblick zeigt zunächst einmal einen insgesamt beträchtlichen Bedeutungsverlust der "Normalarbeitsverhältnisse". Hatten Anfang der 1990er Jahre noch rund zwei Drittel der Erwerbstätigen ein unbefristetes, vollzeitnahes Beschäftigungsverhältnis außerhalb der Zeitarbeitsbranche, waren es zuletzt nur noch etwas mehr als die Hälfte. Die umgekehrte Entwicklung zeigt sich bei den atypischen Erwerbsformen. Setzt man letztere jedoch in Bezug zur Erwerbsbevölkerung, also den 15- bis 64-jährigen Personen, zeigt sich, dass der Aufwuchs nicht zulasten der Normalarbeit ging, sondern mit einer verringerten Zahl von Nichterwerbstätigen und Arbeitslosen verbunden war. Auf der Makroebene ist damit eine Verdrängung des Normalarbeitsverhältnisses nicht erkennbar. Dazu kommt, dass sich auch in jüngerer Zeit die absoluten Zahlen für Standard-Erwerbsformen seit 2006 nicht nur wieder stabilisiert haben, sondern sogar wieder zulegen konnten.

Ob nach Umsetzung der Arbeitsmarktreformen verschiedene Beschäftigungsformen zugenommen haben, kann anhand deren jährlicher Wachstumsraten betrachtet werden. Bei den deregulierten Formen der Erwerbsarbeit wie Zeitarbeit und geringfügige Beschäftigung lassen sich frühe Reformeffekte im Sinne eines kräftigen Anstiegs im Jahr 2004 erkennen. Dabei scheint es sich aber um einen einmaligen Niveaueffekt gehandelt zu haben, der sich in der Folgezeit nicht fortgesetzt hat (Abbildung 2). Während sich in den letzten Jahren ein Rückgang der Befristungen eingestellt hat, boomt unter den atypischen Erwerbsformen alleine die sozialversicherungspflichtige Teilzeitbeschäftigung. Deren Anstieg hängt jedoch in erster Linie mit personellen Konstellationen, wie dem Haushaltskontext des Beschäftigten (zum Beispiel der Kinderzahl), zusammen. Mögliche Gründe für das Ausbleiben einer dauerhaften Beschleunigung des Erwerbsformenwandels nach den Arbeitsmarktreformen sind zunehmende Fachkräfteengpässe auf betrieblicher Seite, die mit der verbesserten Arbeitsmarktlage in Verbindung stehende Stärkung der Verhandlungsposition von Bewerbern oder auch die erwähnten Re-Regulierungen in der jüngeren Vergangenheit.

Ein ähnliches Bild zeigt sich im Niedriglohnbereich. Das "Niedriglohnrisiko" ist im Zuge des Aufschwungs am Arbeitsmarkt nach den Reformen nur noch geringfügig gewachsen. Auf der Basis des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP) zeigen Berechnungen des Instituts Arbeit und Qualifikation (IAQ) in Duisburg – ausgehend von einem Schwellenwert von zwei Dritteln des Medianstundenlohns – für 2014 ein individuelles Niedriglohnrisiko von Beschäftigten in Höhe von 22,6 Prozent im Vergleich zu 21,2 Prozent im Jahr 2005 (Abbildung 3). Dagegen war der Aufwuchs von 1995 bis 2005 um 4,7 Prozentpunkte wesentlich stärker ausgeprägt. Eine Differenzierung nach Beschäftigungsformen offenbart, dass der Anstieg in der jüngeren Vergangenheit alleine auf ein erhöhtes Niedriglohnrisiko von Teilzeitbeschäftigten und Minijobbern zurückgeht. Durch die stärkere Verbreitung der Minijobs könnte es also einen gewissen Reformeffekt auf die Lohnstruktur gegeben haben. Dagegen ist das Niedriglohnrisiko der Vollzeitbeschäftigten seit 2005 insgesamt zurückgegangen. Allerdings zeigen Analysen zu befristet Beschäftigten und Leiharbeitnehmern, die häufig vollzeitbeschäftigt sind, teils beträchtliche Bruttolohnabschläge im Vergleich zu "Normalbeschäftigten".

Die Arbeitsmarktreformen kommen somit nicht als Initialzündung für wachsende Lohnungleichheiten in Betracht, weil bereits zuvor gravierende Veränderungen zu beobachten waren. In der einschlägigen Literatur wird hierfür ein ganzes Bündel von Ursachen genannt. Zunächst einmal kann die rückläufige Tarifbindung einen nennenswerten Teil der Lohnungleichheit erklären. Zudem haben die anfangs starken Beschäftigungsverluste in Ostdeutschland den gewerkschaftlichen Organisationsgrad dort geschwächt. Weitere Erklärungsfaktoren für die stärkere Lohnspreizung sind der wachsende internationale Handel und Outsourcingtendenzen in Teilen der Wirtschaft, die zunehmende Integration auch gering qualifizierter Arbeitskräfte in den Arbeitsmarkt, spezifische Effekte des technischen Fortschritts auf verschiedene Qualifikationsgruppen sowie eine stärkere Heterogenität von Betrieben in Bezug auf die Entlohnung.

Soziale Situation von Arbeitslosen

Bei den Veränderungen in der sozialen Situation von Arbeitslosen seit den Arbeitsmarktreformen sind zwei gegenläufige Wirkungszusammenhänge zu beachten. Während Leistungskürzungen im Rahmen der Reformen tendenziell eine soziale Schlechterstellung erzeugen, sollten die positiven Beschäftigungseffekte der Agenda dem eher entgegenwirken.

Ein erstes Indiz für wachsende soziale Probleme liefert die Entwicklung der sogenannten Armutsgefährdungsquote. Sie misst das allgemeine Armutsrisiko in einer Gesellschaft. Es ist nach internationalen Konventionen dann gegeben, wenn das individuelle Nettoeinkommen unter 60 Prozent des Medians der gesamten Einkommensverteilung liegt. Das so gemessene Armutsrisiko beziffert eine relative Größe, wodurch Ungleichheiten in der Verteilung der Einkommen nach unten sichtbar gemacht werden können. Die Armutsgefährdungsquote hatte vorliegenden Befunden zufolge schon seit der Jahrtausendwende zugenommen. Dieser Anstieg setzte sich dann laut Mikrozensus auch über das Jahr 2005 hinaus fort von 14,7 Prozent 2005 auf 15,7 Prozent 2015. Der jüngere Zuwachs kann aber nicht zweifelsfrei den Arbeitsmarktreformen zugerechnet werden. Denn definitionsgemäß sind nicht nur (Langzeit-)Arbeitslose von Armut gefährdet, sondern auch andere Niedrigeinkommensbezieher wie beispielsweise die wachsende Zahl von Studierenden und erwachsenen Auszubildenden, die nicht mehr zu Hause leben.

Deshalb müssen die Reformwirkungen auf die soziale Situation von Arbeitslosen stärker ins Blickfeld genommen werden. Auf deskriptiver Ebene zeigt sich zunächst einmal, dass Arbeitslose durch die Reformen im Durchschnitt Einkommenseinbußen hinnehmen mussten und hierdurch die Armutsquote der Arbeitslosen ab 2005 gestiegen war. Aus Verteilungsanalysen zu den Hartz-Reformen ist bekannt, dass etwa die Hälfte der Betroffenen, insbesondere vormalige Arbeitslosenhilfeempfänger, finanzielle Einschnitte zu verzeichnen hatte; rund ein Drittel wurde dagegen leicht besser gestellt. Die Frage stellt sich aber, ob die Reformen tatsächlich als die wesentliche Ursache für die wachsende Armutsgefährdung von Arbeitslosen in Betracht kommen.

Als eine weitere Erklärung für die höhere Armutsquote der Arbeitslosen nach den Reformen liefert die Soziologin Stefanie Heyne in einer vertieften Analyse Belege dafür, dass sich auch die Zusammensetzung der Gruppe der Arbeitslosen im Zeitablauf geändert hat. Zu erwähnen ist hier, dass ehemalige und tendenziell schwer vermittelbare Sozialhilfeempfänger nach den Reformen erstmals als Arbeitslose erfasst wurden. Die Untersuchung konstatiert aber eine zunehmende Konzentration armutsgefährdeter Gruppen unter den Arbeitslosen. Eine nicht leicht zu beantwortende Frage ist dabei, ob und inwieweit die unübersehbare Verfestigung der Arbeitslosigkeit mit den Reformen in Verbindung steht oder nicht. So könnte es auch sein, dass es Personen mit geringen oder entwerteten Qualifikationen oder auch gesundheitlichen Beeinträchtigungen etwa aufgrund allgemein steigender Qualifikationsanforderungen unabhängig von der Agenda 2010 immer schwerer haben, Zugang zum Arbeitsmarkt zu finden. Hierfür liefert auch der gerade veröffentlichte Fünfte Armuts- und Reichtumsbericht Hinweise. Danach zeigt sich, dass sich für Bezieher von Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch II die Abhängigkeit von diesen Leistungen zu verfestigen droht. Die Chancen des Ausstiegs aus dem Grundsicherungsbezug haben sich trotz der zuletzt hervorragenden Beschäftigungssituation nicht verbessert.

Fazit

Die Agenda 2010 hat den vorliegenden Erkenntnissen zufolge zu einer nachhaltigen Belebung des Arbeitsmarktes beigetragen. Vor den Reformen bereits zu beobachtende Strukturveränderungen in Richtung atypisch und niedrig entlohnter Beschäftigung haben sich nicht dauerhaft beschleunigt, teilweise wohl auch wegen der durch die Arbeitsmarktreformen verbesserten Beschäftigungssituation. Zudem gibt es keine klaren Hinweise auf eine mit den Reformen in Verbindung stehende starke Prekarisierung von Arbeitslosen.

In der jüngeren Vergangenheit gab es bereits eine ganze Reihe von Schritten zur Re-Regulierung beziehungsweise Neuregulierung des Arbeitsmarktes (wie die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns in 2015), bis dato aber mit Augenmaß. Ein substanzielles Zurückfahren der Agenda 2010 wäre auch nicht zielführend, weil dadurch Erreichtes wie der inzwischen ausgesprochen aufnahmefähige Arbeitsmarkt oder auch der erleichterte Zugang zur Beschäftigung gefährdet würde. Trotz der zuletzt erkennbaren Verbesserungen am Arbeitsmarkt gibt es aber strukturelle Probleme, die durch die Agenda 2010 nicht oder noch nicht ausreichend adressiert wurden oder bei denen Teile der Agenda sogar im Wege stehen können. Die Agenda 2010 ist aber insgesamt weniger zurückzudrehen, als vielmehr weiterzuentwickeln. Ansatzpunkte sind Qualifizierung, Gesundheitsvorsorge und die anstehende digitale Modernisierung. Eine Weiterentwicklung könnte auf den Grundpfeilern der Agenda 2010 aufsetzen, jedoch präventive Ansätze und die Befähigung der Erwerbspersonen stärken. Im Einzelnen können drei Handlungsfelder ausgemacht werden:

Fachkräfteengpässe

Wachsende Stellenbesetzungsprobleme in regionalen und berufsfachlichen Teilarbeitsmärkten sind zuletzt stärker sichtbar geworden. Die Digitalisierung von Wirtschaft und Arbeitsmarkt dürfte die Engpässe teilweise noch verstärken. Die Qualifikationsanforderungen werden weiter steigen und spezieller werden. Im technologischen Wandel verkürzt sich die Halbwertszeit des Wissens. Auch Arbeitslose sind bei dem sich abzeichnenden Weiterbildungsbedarf angemessen zu beteiligen. Vor dem Hintergrund des demografischen Wandels wird es darum gehen, zunehmende Personalreserven zu erschließen. Ansatzpunkte hierfür sind Arbeitsmigration und eine höhere Erwerbsbeteiligung. Letzterem stehen insbesondere die Minijobs vieler Frauen entgegen, weil die Ausgestaltung der geringfügigen Beschäftigung als Arbeitszeitfalle zu sehen ist. In diesem Kontext gibt es jedoch nicht nur die Option einer spürbaren Absenkung der Geringfügigkeitsschwelle, sondern auch die Möglichkeit eines Ausbaus flexibler und bezahlbarer Betreuungsangebote für Kinder und Pflegebedürftige sowie von Reformen des Ehegattensplittings und der abgeleiteten Rechte in der Sozialversicherung. Bei Änderungen des Steuer- und Transfersystems ist aber kein "Big Bang" anzuraten, eher sind schrittweise Anpassungen das Mittel der Wahl.

Verfestigung der Arbeitslosigkeit

Langzeitarbeitslosigkeit konnte nach der Reform zwar spürbar abgebaut werden, aber bestenfalls proportional zur Gesamtarbeitslosigkeit. Die Abgangsraten von Langzeitarbeitslosen in Beschäftigung sind weiterhin deutlich geringer als die der Kurzzeitarbeitslosen. Die arbeitsmarktpolitische Aktivierung hat den Eintritt von Langzeitarbeitslosigkeit verringert, ist aber für einen Ausstieg des harten Kerns der Arbeitslosen in eine nachhaltige Beschäftigung noch nicht hinreichend. Der Personenkreis ist vielfach durch multiple Risikomerkmale wie Alter, fehlende Qualifikation oder gesundheitliche Probleme gekennzeichnet, die die Beschäftigungsfähigkeit dauerhaft einschränken. Ansatzpunkte liegen hier auf einem Abbau reduzierbarer Risiken, einem gezielten Fördern, einer intensiven, individuellen und ganzheitlichen Betreuung sowie der behutsamen Implementation eines auf Teilhabe setzenden "sozialen Arbeitsmarktes" für schwerstvermittelbare Personen. Insgesamt ist es in diesem Kontext wichtig, nicht wie in der Zeit vor den Reformen auf Alimentierung zu setzen, sondern auf konsequente Befähigung der Arbeitslosen.

Mangelnde Aufwärtsmobilität

Zwar hat sich durch die Agenda 2010 der Zugang zum Arbeitsmarkt verbessert. Der Verbleib in der Beschäftigung und der Aufstieg im Arbeitsmarkt sind damit aber noch nicht gewährleistet. Es ist von entscheidender Bedeutung, ob Möglichkeiten bestehen, aus unsicheren oder schlecht bezahlten Arbeitsverhältnissen in besser bezahlte und stabilere Stellen wechseln zu können. Dies geschieht noch viel zu selten. Der Vorteil einer stärkeren Aufwärtsmobilität liegt in deren doppelter Rendite. Zum einen profitieren die Aufsteiger selbst, zum anderen finden Nachrücker aufgrund des "Schornsteineffekts" leichteren Zugang zum Arbeitsmarkt. Ansatzpunkte für Aufwärtsmobilität sind das Nachholen einer Vollqualifizierung, berufsbegleitende Formen der Teilqualifizierung, die gezielte Unterstützung von Tätigkeitswechseln sowie räumliche Mobilität.

Für technische Unterstützung danke ich Pia Klotz, Lisa Kühn und Stefan Werner. Bei Marie-Christine Heimeshoff bedanke ich mich für wertvolle Kommentare.