Konfliktbewältigung und Umgang mit fragilen Staaten | Internationale Sicherheit | bpb.de

In der wissenschaftlichen Debatte und der politischen Praxis mangelt es nicht an der grundlegenden Einsicht, dass schwache und versagende Staatlichkeit von größter Bedeutung für die unmittelbar betroffenen Länder und Bevölkerungen, das jeweilige regionale Umfeld und nicht zuletzt für die internationale Politik ist. Krisenerscheinungen, Gewaltkonflikte und Systemumbrüche belegen die anhaltend hohe Relevanz des Themas in verschiedenen Weltregionen, so etwa in der Sahelzone und im Gebiet der Großen Seen in Zentralafrika oder der Konflikt in und um Afghanistan sowie in verschiedenen Teilen der arabischen Welt. Defekte staatliche Strukturen und schlecht funktionierende oder unzureichend legitimierte Regierungen und die damit einhergehenden Folgeprobleme sind eine zentrale Herausforderung in Entwicklungsländerregionen. Teilweise handelt es sich um besonders schwierige Fälle von gescheiterten Staaten, aber vielfach auch um "verwundbare" oder "anfällige" Systeme. In diesen kann der Staat zwar durchaus wirksam sein, möglicherweise ist er aber nicht in der Lage, sein Gewaltmonopol in allen Landesteilen durchzusetzen oder seine Repräsentanten besitzen keine ausreichende Legitimität.

"Fragilität" ist ein weitverbreiteter, jedoch kein trennscharfer Terminus. In der internationalen Debatte findet die Definition der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) breite Akzeptanz. Ihr zufolge haben eine fragile Region oder ein fragiler Staat nur schwache Fähigkeiten, grundlegende Governance-Funktionen auszuüben und in einen gegenseitigen, konstruktiven Austausch mit der jeweiligen Gesellschaft zu treten. Sie sind darüber hinaus besonders anfällig für interne und externe Schocks wie beispielsweise Naturkatastrophen, Nahrungsmittel- oder Wirtschaftskrisen. Dabei ist Fragilität keine "Randerscheinung" in Entwicklungsregionen. Die OECD stuft in ihrem letzten Bericht insgesamt 47 Staaten als fragil ein. Hiervon befinden sich 26 in der Gruppe der Länder mit geringem Einkommen (Länder mit einem Bruttonationaleinkommen von weniger als 1005 US-Dollar pro Kopf und Jahr), wie etwa Burundi, Afghanistan, Haiti und Somalia. Allerdings sind auch 21 Staaten mit einem mittleren Einkommen, wie beispielsweise Angola, Kosovo, Nigeria, Sri Lanka und der Süd-Sudan, vertreten.

Es lassen sich zwei Sichtweisen auf Fragilität unterscheiden: zum einen unter humanitären und armutsbezogenen Gesichtspunkten und zum anderen unter dem Aspekt von Sicherheit und Stabilität. Zentrale Ursachen für ausbleibende Entwicklungserfolge oder -rückschritte sind Instabilität und bewaffnete Konflikte. Rund 1,5 Milliarden Menschen leben in Ländern und Gebieten, die durch eine solche Situation gekennzeichnet sind. Kein Land, das zu den Niedrigeinkommensländern zählt und als fragil eingestuft wird oder von Gewaltkonflikten betroffen ist, wird die von der internationalen Staatengemeinschaft aufgestellten Millenniums-Entwicklungsziele erreichen können, die für das Jahr 2015 angestrebt werden. Untersuchungen zeigen auch, dass konfliktbetroffene Länder eine um 21 Prozentpunkte höhere Armutsrate aufweisen als solche, die nicht von Konflikten betroffen sind. Fragile Staaten strahlen zudem oftmals auf ihre Nachbarn aus und tragen etwa zu Wachstumseinbußen bei. So verliert beispielsweise ein Land wie Tansania, statistisch betrachtet, jährlich rund 0,7 Prozent seines Wachstums für jeden Konflikt, der in einem seiner Nachbarländer stattfindet.

Von großer Bedeutung sind schließlich die strukturell langfristigen destabilisierenden Wirkungen auf die Konfliktländer selbst sowie die Risiken, die von fragilen Staaten auf die internationale Sicherheit ausgehen. Länder, die von Konflikten bereits betroffen waren, haben ein deutlich höheres Risiko, erneut von Konflikten betroffen zu sein. Nachkriegsländer weisen ein Risiko von etwa 40 Prozent auf, innerhalb eines Jahrzehnts erneut in eine Bürgerkriegssituation zu geraten. Daher räumen Sicherheitsstrategien, etwa der USA oder der Europäischen Union, Problemen fragiler Staaten einen hohen Stellenwert ein. Für die internationale Gemeinschaft ist nicht zuletzt die Nutzung fragiler Staaten als Rückzugsräume terroristischer Gruppen eine in verschiedenen Regionen, unter anderem der Sahelzone, anhaltende und teilweise sogar zunehmende Gefährdung. Die Wirkungen schwacher und versagender Staaten auf die unmittelbar betroffenen Länder und ihre Bevölkerungen sind also enorm, gehen zusätzlich über die Grenzen der jeweiligen Staaten hinaus und beeinflussen daher sowohl den regionalen Kontext als auch die internationale Sicherheit.

Ansatzpunkte für externe Akteure

In internationalen Debatten besteht ein weitgehender Konsens zur Bedeutung von Fragilität. Schwierig zu beantworten ist allerdings die Frage, was gegen die Ursachen und Folgen von fragiler Staatlichkeit unternommen werden kann. Dies gilt nicht zuletzt für die möglichen Beiträge externer Akteure wie bi- und multilaterale Geber oder internationale Organisationen. Die Fälle, in denen fehlende staatliche Strukturen teilweise und zeitlich begrenzt von außen ersetzt werden können, sind insgesamt selten und dürften in aller Regel Ausnahmefälle bleiben. Hierzu sind die finanziellen Ressourcen und militärischen Kapazitäten weder vorhanden noch politisch zu mobilisieren. Schließlich ist auch der Rückzug aus derartigen Situationen in aller Regel komplizierter und langwieriger, als zunächst erhofft. Am anderen Ende der externen Handlungsmöglichkeiten steht das Nichtengagement der internationalen Gemeinschaft oder ihrer wichtigsten staatlichen und nichtstaatlichen Akteure.

Mit Blick auf Handlungsmöglichkeiten externer Akteure ist eine Gegenüberstellung von "fragilen" und "funktionierenden" Staaten sinnvoll. Es ist äußerst schwer einen funktionierenden Staat aufzubauen, weil es sich dabei um ein komplexes Gebilde handelt. Ebenso wichtig ist es, den Staat als Ganzes zu erkennen, seine Legitimität und Strukturen sowie seine Leistungsfähigkeit ins Blickfeld zu nehmen. Dies kann vor vorschnellen und technischen Erklärungsansätzen bewahren, in denen die Verflechtungen von insbesondere Governance-Herausforderungen unterschätzt werden. Der Fragilitätsbegriff stellt daher gerade auf die Komplexität von unterschiedlichen Situationen und Entwicklungsdefiziten ab, die sich in Form von schlechter Regierungsführung leistungsschwacher oder konfliktgeprägter Staaten äußern können.

Externe Akteure können in schwachen oder versagenden Staaten verschiedene Politikinstrumente einsetzen. Die Konzepte sind situativ und reichen von langfristig angelegten Ansätzen der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) bis hin zu militärischen Interventionen in ausgewählten, zugespitzten Situationen. Zunächst einmal hat die EZ in nahezu all ihren Ausprägungen und Phasen mit fragiler Staatlichkeit zu tun. Sie kann langfristig helfen, in relativ konsolidierten Systemen Stabilitätserfolge zu sichern, in schwachen Staaten entwicklungsorientierte Regime beim Aufbau funktionsfähiger Strukturen zu unterstützen sowie in versagenden und teilweise in kollabierten Staaten Anreize für staatliches Handeln zu schaffen.

Vielfach ist die Bereitstellung von Hilfe gerade in unmittelbaren Nachkriegssituationen besonders wichtig, um ein erneutes Abgleiten in Gewaltkonflikte zu verhindern. EZ kann nachweisbar dabei helfen, den Nutzen sogenannter Friedensdividenden in Nachkriegsgesellschaften zu erweitern. Häufig sind darüber hinaus Reformen des Sicherheitssektors zentral, um beispielsweise politische Kontrollinstitutionen hinsichtlich ihrer Aufsichtsfunktion gegenüber den staatlichen Sicherheitsakteuren (Militär und Polizei) überhaupt zur sinnvollen Ausübung dieser Aufgaben befähigen zu können. Angesichts der hohen Bedeutung funktionierender ziviler und militärischer Strukturen auf regionaler Ebene sind kontinentale beziehungsweise subkontinentale Einrichtungen wie die Afrikanische Union (AU) und die Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS) vielfach zentral, nicht zuletzt wenn es um die Legitimierung und Umsetzung von militärischen Aktionen von außen geht, wie etwa im Falle des Mali-Einsatzes 2013. Zum Aufbau entsprechender regionaler Mechanismen kann die EZ einen relevanten Beitrag leisten. Daneben sind folgende inhaltliche Zusammenhänge zum Verständnis der entwicklungspolitischen Perspektive auf fragile Staatlichkeit wichtig:

1. Seit Ende der 1990er Jahre hat die Debatte über einen möglichst wirksamen Einsatz von Mitteln der EZ zu einer stärkeren Konzentration auf "Good Performers" geführt. Im Entwicklungshilfeausschuss der OECD und ähnlichen Foren wird daher intensiv die Frage diskutiert, wie mit den Ländern, die als fragil eingeschätzt werden und gemessen an ihrem Bedarf wenig Entwicklungshilfemittel erhalten, zukünftig umgegangen werden sollte. Angesichts des speziellen Bedarfs fragiler Staaten bei der Nutzung von EZ hat sich eine Gruppe von insgesamt 19 fragilen und von Konflikten betroffenen Ländern mit Entwicklungspartnern und internationalen Organisationen zusammengeschlossen, um die Kooperation mit dieser speziellen Ländergruppe auf eine neue Basis ("A New Deal for engagement in fragile states") zu stellen. Teil dieses neu entwickelten Ansatzes ist der Versuch, das Management von Ressourcen zu verbessern und dadurch auch das Vertrauen von Gebern in entwicklungspolitische Ansätze in fragilen Staaten zu stützen.

2. Darüber hinaus lässt sich für die EZ ein konzeptioneller Wandel nachzeichnen: Während zu Beginn der 1990er Jahre punktuelle Maßnahmen mit einem Krisenbezug entwickelt wurden und dieser Ansatz zu einem Konzept zur zivilen Krisenprävention weiterentwickelt wurde, stehen mittlerweile übergreifende Ansätze im Mittelpunkt, mit deren Hilfe Beiträge zu Stabilität und Sicherheit geleistet werden sollen. Dabei geht es vor allem um ein stärker vernetztes Denken und Handeln zwischen den sicherheits-, außen- und entwicklungspolitischen Akteuren. Dies schließt Zielkonflikte und unterschiedliche Vorgehensweisen der beteiligten Akteure keineswegs aus, beispielsweise die Frage "Welche Sicherheit steht im Vordergrund eines Einsatzes – die der lokalen Bevölkerung oder die der Geberländer?" oder "Woran bemisst sich der Erfolg eines Engagements?".

3. Schließlich sind der Staat und damit Governance-Fragen aus der Perspektive fragiler Länder immer mehr in den Mittelpunkt entwicklungspolitischer Ansätze gerückt. Hier gibt es vielfältige inhaltliche Überschneidungen zu anderen Themen wie Demokratieförderung, Dezentralisierung, direkte Krisenprävention und Konfliktbearbeitung.

Whole-of-Government-Ansätze

Es stellt sich die Frage, zu welchen Schritten die internationale Gemeinschaft in zugespitzten Gewaltsituationen, die zu einer humanitären Katastrophe führen oder diese mit sich bringen könnten, bereit ist. Der Einsatz militärischer Mittel kann und darf immer nur das letzte mögliche Mittel sein. Zivilen Ansätzen zur Vermeidung oder Beendigung von Gewaltkonflikten ist anerkanntermaßen eindeutig Vorrang vor militärischen Vorgehensweisen zu geben – letztlich ist nur unter Abwägung der spezifischen Umstände zu klären, ob militärische Mittel dazu beitragen könnten, menschliches Leid zu vermindern und einen langfristigen stabilisierenden Beitrag zu leisten. Denn gerade militärische Vorgehensweisen sind mit erheblichen Unsicherheiten und Risiken für alle Beteiligten verbunden. Sämtliche relevanten internationalen Akteure überlegen sehr genau, wo eine militärische Intervention in Erwägung zu ziehen ist und wo sie unterlassen werden sollte. In diesem Prozess ist das Ausmaß einer menschlichen Katastrophe vor Ort für die Bereitschaft einzelner Staaten oder der internationalen Staatengemeinschaft insgesamt nur ein Entscheidungsaspekt von vielen. Aus eben diesem Grund stellt die Debatte über "Schutzverantwortung" (Responsibility to protect) diese Herausforderung in den Mittelpunkt.

Auch ist der Nutzen militärischer Operationen vielfach unklar. Genauer gesagt ist es häufig weniger eine einzelne zeitlich begrenzte Militäraktion, die – bei aller damit verbundenen Komplexität und Verantwortung – über Erfolg oder Misserfolg entscheidet. Vielmehr stellt sich die Frage, wie eine Befriedung in ein umfassenderes Konzept passt. Kann man wirklich langfristig den physischen Schutz eines Landes oder einer Region durch externe Akteure gewährleisten? Wie sieht der Übergang zu "normalen" Verhältnissen aus? Was passiert, wenn sich die erhofften stabilen Verhältnisse nicht einstellen wollen? All dies hat die internationale Gemeinschaft in den 1990er und 2000er Jahren vielfach erlebt. Dennoch hat sie hierauf keine wirklich guten Antworten finden können, staatliche Funktionen in der Realität mehrfach nicht oder nur unzureichend substituiert und keine dauerhaft funktionsfähigen Strukturen aufbauen können; Afghanistan ist hierfür ein besonders eindrückliches Beispiel. Als Hauptschwäche stellt sich heraus, dass der Aufbau neuer staatlicher Strukturen extrem kompliziert ist. Dies betrifft die staatliche Funktions- und Durchsetzungsfähigkeit, die häufig von den nicht-regierenden Akteuren infrage gestellt wird, aber auch die Legitimität neuer Regime, welche sich bei Weitem nicht automatisch und kurzfristig herstellen lässt.

Beide Diskussionspunkte zeigen, wie wichtig die Einbeziehung ziviler und militärischer Betrachtungsweisen ist. Dort, wo ein militärisches Engagement stattfindet und erforderlich ist, reicht nur dieses nicht aus, um dauerhafte Friedensstrukturen zu schaffen. Und dort, wo zivile Ansätze zur Prävention oder Beendigung von Gewaltkonflikten nicht ausreichen, können möglicherweise militärische Schritte notwendig sein, um etwa einer akuten Gefahr eines Genozids zu begegnen. Diese Schnittstellen zwischen dem Zivilen und dem Militärischen sind auf mehreren Ebenen von großer Bedeutung und finden seit etwa 15 Jahren verstärkt Beachtung. Für die deutsche Diskussion war in dieser Hinsicht der Kosovo- und vor allem der Afghanistan-Einsatz prägend. Nicht nur in der Bundesrepublik bestand in der Vergangenheit ein hohes Maß an Distanz sowohl für zivile als auch militärische Akteure. Gemeinsame Planungen und Vorgehensweisen – die vielfach als Whole-of-Government-Ansätze bezeichnet werden – fanden kaum statt. Den heutzutage angestrebten vernetzten Ansatz unterstreichen unter anderem die ressortübergreifenden Leitlinien.

In einigen Fällen werden die Schnittstellen aus einer überwiegend militärisch geprägten Perspektive definiert, dies gilt etwa für US-amerikanische Ansätze. Wie können beispielsweise zivile Maßnahmen wie der Wiederaufbau dazu beitragen, ein günstiges Umfeld für einen militärischen Stabilisierungseinsatz zu schaffen und damit die Truppensicherheit zu erhöhen? Dass ein ziviles Vorgehen hiervon unabhängig eine eigenständige Rolle haben muss, wird allzu oft übersehen. Letztlich sind es vor allem die zivilen Ansätze, die langfristige Schritte zur politischen, wirtschaftlichen und sozialen Stabilisierung einleiten können. Dort, wo die Umstände anhaltend fragil sind, kann militärisches Wirken gegebenenfalls weiterhin essenziell sein, eine sinnvolle Arbeitsteilung ist jedoch auch hier von zentraler Bedeutung: Wie können sich zivile und militärische Akteure sinnvoll ergänzen?

Das Verhältnis von Entwicklung und Sicherheit ist kein neues Thema. Ähnliches gilt für die konkreten Schnittstellen verschiedener außenorientierter Politiken – allen voran der Entwicklungs-, Außen- und Sicherheitspolitik. Auch in der Vergangenheit spielte beispielsweise die Frage, welche Rahmenbedingungen mit Blick auf Stabilität und Frieden vorhanden sein müssen, damit Entwicklung überhaupt möglich ist, zumindest implizit eine wesentliche Rolle. Frühere Debatten begriffen dieses Verhältnis aber vorrangig als abstrakte Interdependenz. Für die Debatten der vergangenen 15 Jahre dagegen bestand die Notwendigkeit zur unmittelbaren Zusammenführung in konzeptionelle und praktisch-politische Ansätze.

Von großer Bedeutung ist die grundlegende Wandlung des Sicherheitsbegriffs. Das frühere staatszentrierte Sicherheitsdenken ist in vielen Bereichen einem neuen Sicherheitskonzept gewichen. Sicherheit wurde grundlegend von einem auf staatliche Stabilität orientierten Konzept zu einem auf den einzelnen Menschen bezogenen protektiven Ansatz weiterentwickelt. Praktische Konsequenzen im politischen Handeln sind zwar nicht immer vorhanden, lassen sich aber durchaus in verschiedenen Bereichen belegen.

Resümee

Viele Implikationen des sich verändernden Denkens und neuer Entwicklungs- und Sicherheitskonzepte lassen sich bisher kaum abschätzen. Dies gilt beispielsweise für den Umgang mit Staaten, die dauerhaft nicht ausreichend in der Lage sind, ihr – im besten Falle legitimes – Gewaltmonopol herzustellen. Hier findet zunehmend eine Konfrontation mit alten Denkmustern statt: Unter welchen Umständen soll oder muss sogar mit solchen Gruppen interagiert oder kooperiert werden, die zwar über Instrumente der Gewalt verfügen, nicht aber staatlich legitimiert sind? Wie kann mit staatlichen Repräsentanten umgegangen werden, die zwar ein staatliches Gewaltmonopol sicherstellen können, deren Legitimität aber unzureichend ist?

Fragile Länder und Regionen sind eine der Hauptherausforderungen für die internationale, Außen- und Sicherheitspolitik und nicht zuletzt für die EZ. Sie verfügt über Instrumente, um etwa Governance-Ansätze zu fördern, staatliche Strukturen aufbauen zu helfen oder Anreize für entwicklungsorientiertes Handeln zu bieten. Instabilität und Unsicherheit, mangelhafte Governance und schwache Umsetzungskapazitäten sind Kennzeichen fragiler Staaten. Hierin besteht ein Spannungsverhältnis zu günstigen Voraussetzungen für Entwicklungszusammenarbeit.

Andererseits sind wirksame entwicklungspolitische Beiträge zur Überwindung dieser Probleme besonders relevant. Es ist daher von zentraler Bedeutung, die entwicklungspolitischen Handlungsmöglichkeiten zu erweitern und nicht das "Ob", sondern das "Wie" in den Mittelpunkt entsprechender Debatten zu stellen. Darüber hinaus ist die Notwendigkeit zur Koordination und Kooperation zwischen zivilen und militärischen Akteuren im Kontext von Gewaltkonflikten gewachsen. Auch dieses Zusammenspiel ist notwendig, gleichwohl auch schwierig, da die Ansätze, Instrumente und auch konkreten Zielsetzungen oftmals nicht direkt vereinbar sind.